关于制定《内蒙古自治区高速公路条例》的立项论证报告
2015-07-28
根据本年度自治区交通运输厅法制工作安排，拟将《内蒙古自治区高速公路条例》（简称《条例》）报自治区人大常委会列入明年立法计划项目。为了做好《条例》立法准备工作，自治区交通运输厅组织成立了立法调研小组，开展了立法调研工作。在深入调研的基础上，形成了《内蒙古自治区高速公路条例》的立法说明。
一、立法背景
（一）行业发展现状
1.高速公路发展现状
截止2014年底，全区公路里程已突破17.2万公里,其中,高速公路达到4237公里，规划至“十二五”末期，全区高速公路里程预计将突破6000公里，远景规划将达到1.2万公里。全自治区102个旗县区中有85个以高速公路或一级公路连通，满洲里、阿连浩特、策克等重点口岸以一级公路连通。自治区高速公路事业的发展，对补充完善国家高速公路网布局、形成完整的自治区高速公路网络，不断满足自治区经济社会发展需求发挥了重要作用。
2.行业管理法规现状
截止目前，自治区还没有出台专门的高速公路管理的地方性法规，对高速公路的管理主要依据《公路法》、《收费公路管理条例》、《公路安全保护条例》以及2009年实施的《内蒙古自治区公路条例》和2000年内蒙古自治区人民政府印发的《内蒙古自治区收费公路管理暂行规定》等。随着高速公路的快速发展，现行的《内蒙古自治区公路条例》难以满足现有高速公路管理的需要，该条例中未纳入高速公路管理的内容，地方性法规在高速公路管理方面存在空白，有必要制定相关条例。
（二）行业发展历程与成就
1.发展历程
第一阶段：起步发展阶段（1993年-2000年）
内蒙古在全国五个少数民族自治区中较早开始建设高速公路。1993年开始建设自治区第一条高速公路呼和浩特-包头公路（半幅），当时全国高速公路建设仍处于起步阶段，全国高速公路总里程只有1145公里，1997年呼包高速公路（半幅）建成；1999年开工建设另外半幅，2001年全幅建成通车。“九五”期间相继开工建设的高速公路还有呼和浩特-集宁公路和包头-东胜公路。由于自治区经济发展相对落后，在“八五”和“九五”期间，全区高速公路建设缓慢。
第二阶段：快速发展阶段（2001年-2010年）
“十五”期间，自治区经济持续、快速发展，主要公路通道交通量增长较快，特别是已建成高速公路交通量增长迅猛，效益显著，自治区加快了高速公路建设步伐。目前已建成通车的高速公路有京藏高速公路老爷庙（蒙冀界）-集宁-呼和浩特-包头-临河东、临河西-麻黄沟（蒙宁界）段，包茂高速公路包头-苏家河畔（蒙陕界）段，乌海-银川高速公路乌达-石炭井段以及呼和浩特、包头机场高速公路等。
到2010年底，全区公路发展已处于全国中等水平，公路总里程达到15.7万公里，其中全区高速公路发展到2365公里。一个以高速、一级公路为骨架、农村牧区公路为补充的公路网格局初步形成，盟市行署政府所在地与周边省区大城市正在以高速、一级公路连通，旗县政府所在地基本以高等级公路连通。公路建设，有力地拉动了自治区经济平稳较快发展。
第三阶段：稳步发展阶段（2011年至今）
2011年以来，全区高速公路稳步发展，采取各种方式，吸引各类资金，加大国家高速公路网建设力度，加快布局实施一批新的公路重点工程，实现各盟市政府所在地通高速公路。按照自治区人民政府批准的《内蒙古自治区高速公路网规划》和交通运输部制定的《国家高速路网规划》，全区高速公路网规划总里程1.1万公里，其中列入国家高速公路网8749公里。按照“十二五”全区公路工作的总体要求和发展目标，到2015年，公路总里程将达到17万公里。
2．行业发展成就
在全国高速公路快速发展的宏观环境下，经过近年来的建设与发展，内蒙古高速公路从无到有，实现了历史性突破和跨越式发展。随着包集、包东、绥满、乌白、赤通、赤大高速公路的相继贯通和呼包高速公路的扩建完成，内蒙古中部地区东西、南北两条主要公路运输通道的交通紧张状况得到明显缓解。
内蒙古高速公路的快速发展，大大缩短了呼和浩特、包头、东胜、集宁、临河、乌海、赤峰、通辽、乌兰浩特和海拉尔等城市之间的时空距离，加快了这些区域之间的人员和商品流动，在更大空间上实现了优势资源的有效配置，拓展了产品销售市场，对提高产品竞争力、促进国民经济发展和社会进步都发挥了重要作用。
（三）行业发展存在的问题
目前自治区高速公路发展中存在不少问题，制约了行业的发展。主要表现在以下几个方面：
1.高速公路管理体制机制不够完善，难以适应高速公路发展的需要。
内蒙古自治区高速公路管理体制机制目前尚不够完善，难以适应高速公路发展的需要，极大地影响了自治区高速公路作用的发挥。目前高速公路由公安部门和交通部门共同管理，公安部门和交通部门在高速公路管理过程中往往出现工作配合不足、互相推诿扯皮的现象，例如在超限治理、雾雪天封路、故障车辆施救、超限运输通行证的办理等方面，都存在管理部门之间不协调的情况，影响了高速公路工作的顺利开展。
在公路路政体制管理方面，目前自治区层面存在自治区公路局、自治区公路路政执法监察总队两个公路管理机构，自治区公路局负责穿跨越等技术类公路行政许可，总队负责超限运输车辆行驶公路许可、设置非公路标志许可以及铁轮车履带车损害公路许可和更新采伐树木许可，对发生的损害公路及其附属设施等违法行为依法实施行政处罚、行政强制措施、行政强制执行，是全区公路路政执法和收费公路的行业监管部门。在盟市范围内，包括路政总队派驻盟市各支队（含总队直属支队）、盟市交通运输局路政支队、BOT企业路政管理队伍、农村公路路政管理队伍等多支路政执法机构或派驻机构，政出多门、多头执法，不利于有效监督和管理。
2.高速公路法规体系不够健全，无法可依情况严重。
目前自治区高速公路的法律法规体系不健全，制约了高速公路的进一步发展，与全区高速公路飞速发展不相适应。到目前为止全区还没有一部关于高速公路管理的法规，配套政策法规更加缺乏，在高速公路管理和使用过程中，因行车、经营、收费、交通事故、水毁、塌方以及损坏高速公路设施设备、施工标志的设置等引起的纠纷案件时有发生，但是，由于缺乏相关法规的规定，此类案件在处理过程中时常不知从何下手，很难依法维护当事双方的合法权益，在一定程度上制约了行业的健康发展。
3.行业安全和服务监管还需加强，维护高速公路收费秩序亟需加强。
目前有的驾驶员缺乏高速公路行车常识，不按规定行车，随意停车，违章超车、违规变道等问题突出，给高速公路安全畅通造成巨大压力；非机动车和行人擅自进入高速公路，个别人甚至在主线收费站、服务区等地摆摊设点，私自经营，影响到高速公路的正常管理和使用。同时高速公路管理和服务水平需要不断提高，为通行车辆和司乘人员提供安全、快捷、文明服务。
逃缴通行费、损坏公路等违法行为情况时有发生，高速公路收费秩序和公路保护亟待加强。如，沿线不少群众和单位靠路发家的观念根深蒂固，法制观念淡漠，破坏隔离网，盗窃公路设施的现象时有发生；拒交、逃交、少交通行费情况经常出现；存在倒卡行为，主管部门事后只能要求其补交通行费，没有其他惩罚性办法，导致无法收取合理的通行费，这不仅使费源严重流失，而且扰乱了高速公路正常的收费秩序。
二、立法必要性
目前自治区经济社会发展形势喜人，工业化进程继续推进，城市化水平不断提升，消费结构不断升级，科学技术迅猛发展，地区面貌日新月异，对外开放形成新的格局，这些都将对公路交通特别是高速公路的发展提出更高的要求，需要更加全面的服务经济社会发展。
全区高速公路的快速发展，对高速公路管理工作提出了新的更高的要求，通过立法全面规范管理工作迫在眉睫。因此，为进一步加强高速公路的管理，充分发挥高速公路的经济效益和社会效益，维护高速公路投资者、经营者、使用者的合法权益，全面提升高速公路的服务能力，适时制定和出台《内蒙古自治区高速公路条例》是非常必要的。
（一）是自治区公路事业发展的需要
公路是国家经济发展的必要基础设施。高速公路的发展对保障自治区经济建设的快速发展，构建和谐社会，大力推进城乡统筹发展具有十分重要的意义。依据内蒙古自治区人民政府批准的《内蒙古自治区高速公路网规划》，全区高速公路总里程9200公里，其中列入国家高速公路网的里程为6000公里。截止到2013年底，我区建成并投入运营的高速公路里程为3110公里。随着自治区高速公路建投资、建设、经营主体逐步走向多元化及高速公路通车里程的增加，对高速公路养护、运营和路政、安全管理提出了许多新的、更高的要求这些都需要法律法规的保障。因此制定地方性高速公路法规对发展全区高速公路事业的保障具有十分重要的意义。
（二）是交通事业法制化建设的需要
依法治路、依法建路和依法护路是保障高速公路全面服务于经济社会发展的根本保证。自治区至今没有制定出台高速公路管理的相关地方性法规，且现行的《内蒙古自治区公路条例》也未纳入高速公路管理的内容，地方性法规在高速公路管理方面存在空白。“九五”以来，交通部和自治区人民政府相继出台制定了一系列有利于高速公路管理的临时规章和规范性文件，对自治区高速公路的发展和维护高速公路使用者、投资者和经营者的合法权益起到了积极的推动作用，这些条款亟需结合全区的实际情况，以地方性法规形式长期确定下来。同时，在国家没有出台高速公路专门法律法规的情况下，至今全国已有江苏、黑龙江、山西、甘肃、辽宁等多个盛市、自治区以地方性法规形式出台了《高速公路管理条例》，为适应当前和今后自治区高速公路事业的发展需要，大力提升自治区高速公路的服务水平和社会经济效益，有必要借鉴外省市立法经验，制定自治区高速公路管理的条例。
（三）是适应高速公路管理实践发展，保护各方当事人合法权益的需要
随着自治区高速公路的不断发展，自治区高速公路网络运行不断完善，对高速公路建设、养护、路政和运营、安全管理提出了许多新的、更高的要求。如何适应自治区高速公路事业发展的需要，规范和加强高速公路管理，保障高速公路完好、安全和畅通，维护高速公路交通秩序，保护高速公路有关各方当事人的合法权益，充分发挥高速公路的社会经济效益，是当前面临的重要任务。
目前，自治区高速公路管理实践存在诸多影响高速公路健康发展的问题，诸如高速公路管理体制机制不够完善，高速公路管理效率不高，难以适应高速公路发展的需要；违规停车和违章驾驶等影响高速公路安全畅通的行业安全管理问题突出；破坏高速公路设施、盗窃公路设施的现象难以有效杜绝；高速封路、拥堵等影响通行和速度的高速公路服务质量问题亟需解决；拒交、逃交、少交通行费等破坏高速公路收费秩序的行为问题长期得不到解决。
这些问题关系到高速公路能否运行正常、提升服务质量、确保交通安全管理、维护通行秩序等，亟需通过地方立法予以规范和调整，其中一些在实际管理中已有的成熟经验和制度，需要上升到法律层面，适应当前和今后自治区高速公路的发展需要，提高高速公路管理效率，提升自治区高速公路的服务水平和社会经济效益。因此，在自治区制定高速公路管理条例，使高速公路管理工作的开展有章可循，有法可依，是十分迫切和必要的。
三、立法可行性
（一）高速公路管理的实践为立法提供了基础
经过多年的行业管理实践，自治区高速公路管理在规划建设、养护、经营服务质量、安全与应急管理等方面积累了很多成功的经验，其中一些成熟可行的管理经验可以上升为立法内容。既有的高速公路管理的规章和规范性文件，对自治区高速公路的发展和维护高速公路使用者、投资者和经营者的合法权益起到了积极的推动作用，促进了自治区经济社会的发展，为现行《条例》的制定提供了丰富的行业管理实践基矗因此，在既有管理实践基础上确立的新立法制度，以地方性法规形式长期确定下来，使其得以巩固、提高，将来更容易得以实施，能达到良好的立法效果。
（二）行业内外对高速公路立法的强烈呼声
高速公路产业是我国现代化建设的基础性产业。作为一种高投入、高产出的基础服务设施,高速公路的出现不仅带来了人流、物流、信息流的高速运转,同时起到了社会经济发展的加速器作用。与普通公路相比,高速公路经营管理内容更加丰富,涉及交通安全、经营、开发、养护、使用管理等。随着高速公路的发展,民众对高速公路的依赖程度不断加大,法律意识逐步增强,对高速公路经营、管理和服务的要求越来越高，高速公路在养护、经营、使用、管理等方面出现了许多新情况、新问题也需要通过立法予以解决。因此，自治区高速公路立法工作符合了高速公路行业发展的内在需求和动向。
（三）外省市高速公路立法提供了参考
我国自八十年代初期，一些沿海发达的省市率先建起了高速公路，并且高速公路的建成规模在不断的扩大，在经过了一定阶段的运营管理实践后，各省相继出台了一系列的《高速公路管理条例》、《高速公路管理办法》等，如辽宁省1994年就颁布了《辽宁省高速公路管理条例》、云南省1995年颁布了《云南省高速公路管理条例》；贵州、山东、江西、广东、安徽、湖北分别于1997年至2000年相继出台了各自的高速公路管理条例；上海、广西、青海、大连、山西分别于1996年至2003年出台了各自的高速公路管理办法；近年来黑龙江省于2013年10月出台了《黑龙江省高速公路管理条例》、江苏省于2014年3月出台了《江苏省高速公路条例》，我国地方高速公路的法制建设正在逐步完善。
四、立法的基本思路和原则
（一）基本思路
深入贯彻落实党的十八大精神，增强自治区高速公路网在自治区社会经济发展中的支撑、推动和保障作用，按照自治区高速公路建设与发展思路，紧密结合高速公路行业发展实际，围绕规范自治区高速公路通行秩序，保障高速公路完好、安全和畅通，预防和减少交通事故，维护高速公路投资者、经营者、使用者的合法权益，制定高速公路管理地方性法规，以全面提升高速公路的服务能力，为自治区高速公路事业与交通运输改革发展提供法治引领和保障。
（二）立法原则
1.坚持科学发展，适应经济建设与人民生活需要的原则。
高速公路事业对实现自治区经济社会的发展起着重要的支撑保障作用，自治区高速公路管理立法工作按照科学发展的要求，适应经济建设与人民生活需要，为加强高速公路管理，保障高速公路完好、安全和畅通，维护高速公路交通秩序，保护高速公路有关各方当事人的合法权益，从自治区实际情况出发，解决实际问题，增强可操作性的思路进行。
2.坚持遵循高速公路发展规律，增强可操作性的原则。
立法要遵循高速公路行业发展的内在规律，在确保地方性法规的科学性的前提下，要增强其可操作性，确保其生命力。立法过程应公开和民主，法律制度的设定要有得以实现的操作程序和途径；合理规范高速公路各方当事人权利义务，并科学合理地设定相应的法律责任和罚则，引导行业健康发展。保障禁止性法规条文实施和不与现行法律相冲突等。
3.正确界定法规和规章、政策的关系，坚持依法立法的原则。
自治区高速公路管理制定地方性法规主要设立管理原则、管理基本制度，部分需要具体实施这些原则、基本制度的任务应当交给部门规章去完成。法律虽然可以有超前性，但一般是固定成熟的制度；对于尚不成熟的制度，需要改革尝试的方法，一般不适合用法律来规定，应当交给政策来完成其规制任务。因此在立法工作中，应分清法律和政策的不同调整范围和对象。
五、立法的主要内容
（一）立法目的与适用范围
适用范围的确定关系到高速公路行业全面健康发展，关系到立法是否符合自治区经济社会发展对高速公路事业发展的客观需求。为促进高速公路事业的发展，保障高速公路完好、安全和畅通，条例规定了高速公路的发展原则、明确高速公路经营者权益、使用者权利义务等。
本次立法调整范围包括了自治区行政区域内高速公路的规划、建设、养护、经营、使用与管理。对于规划、建设列入条例调整范围是考虑到主要调整已建成运营的高速公路，同时调整规划建设阶段的高速公路，如高速公路改扩建问题的规范。虽然外省高速公路管理条例中绝大部分不包括规划和建设的内容，但根据本自治区实际仍纳入调整范围。同时高速公路基本建设的有关问题在国家有关法律和部委规章中已有很详细的规定，主要制度没有必要在立法中重复，但在自治区高速公路规划与建设过程中，仍有需要结合自治区实际进行细化和具体化的制度，在《条例》中进行了规定。另外，根据高速公路运行特点，对经营服务、应急管理予以调整；同时为规范高速公路执法，推进高速公路管理依法行政明确了相关法律责任。
（二）高速公路管理机制
高速公路行政管理经费是高速公路行政管理机制正常运转的保障之一。自治区有必要进一步细化上位法《公路安全保护条例》关于路政管理性质与经费来源问题。《公路安全保护条例》第五条规定的经费保障制度，彻底解决了公路管理、养护所需经费的问题，有利于公路行业的可持续发展；对高速公路路政管理来说，解决了路政管理经费的渠道，从根本上解决了经营权与管理权分离的问题。因此，本《条例》规定了高速公路管理机构行使高速公路行政管理职能所需经费纳入自治区综合预算，实行收支两条线管理。
为确保高速公路管理的便民、高效，《条例》针对管理实际，明确各部门职责，要求加强各部门协作，规定交通、公安部门应当密切配合，建立高速公路管理协作工作机制。
（三）建设与养护
科学规划是高速公路科学发展的前提。为提高高速公路规划的编制质量，《条例》拟规定高速公路规划编制的原则和程序。同时，为加强高速公路建设的全流程管理，《条例》拟规定高速公路建设的投资管理制度、项目法人责任制度、开工和完工时间管理制度、工程质量监督管理制度、勘察、设计、施工、监理单位管理制度、经营期限届满验收制度、执法必需场所设施与高速公路“四同步”等重要制度。
高速公路养护的好坏，直接关系着整个高速公路网在满足经济建设和人民生活需要中作用的发挥。《条例》进一步明确了完善高速公路养护制度，规定了公路养护作业规范制度、高速公路年度养护计划备案制度、高速公路保畅方案备案制度、养护巡查制度、大中修工程或改建、高速公路抢修、疏导、高速公路清障等重要的养护管理制度。通过对养护管理制度的确定，可以保持高速公路及其设施处于完好状态，及时修复损坏部分，保障行车安全、舒适、畅通，同时通过采取正确的技术措施，提高养护质量，以延长公路的使用年限。
（四）路政管理
加强路政管理，依法做好公路保护工作，是公路完好、安全和畅通的重要保障。有关公路安全保护的制度在《公路安全保护条例》中做了全面的规定，《条例》根据自治区高速公路路政管理实际需求，进一步明确高速公路管理机构的监督职责及处罚权限，明确交通标志、标线设置与维护的标准、程序和责任，明确超限超载车辆的检测、认定、安全评估及处理，细化非公路标志管理内容，加强交通安全管理，加强在建高速公路的非公路标志设置管理，确保高速公路建成后遗留问题的解决。进一步明确了对公路损坏违法行为处理机制。
（五）经营服务
依法经营，规范服务，不断提高服务能力和水平，是高速公路经营单位赖以立业的根本。《条例》一方面围绕提高高速公路服务能力和水平，打造人民满意的高速公路，拟建立高速公路收费全区联网、统一结算的管理模式，明确组织实施和监督主体职责和管理规范，规定高速公路经营者提供服务设施、保障硬件系统的建设、配备、升级改造，加强票据管理、提供信息服务等相应责任，并详细规定高速公路服务区管理和服务制度；另一方面，为维护高速公路正常的通行秩序，明确禁止拒交、逃交、少交车辆通行费，并且建立了黑名单制度，纳入诚信体系。
（六）交通安全与应急管理
高速公路安全与应急管理是行业管理中的重要部分。通过立法明确驾驶人员及同乘人员的禁止性行为，确保高速公路通行安全；明确机动车通行要求及禁止性行为，保障高速公路通行秩序；明确高速公路管理机构和高速公路经营者统筹组织实施清障救援、突发事件应急处理、交通事故处理等。通过以上规定，加强高速公路交通应急管理，更好地处理高速公路上的突发事件，维护高速公路交通秩序，预防和减少交通事故，保障人身安全及公民、法人和其他组织的财产安全，提高预防和处置突发事件的能力。
（七）法律责任
法律责任是法律规范得到遵守和执行的重要保障。《条例》在法律责任设定方面的总体思路如下：一是规定凡是违反本条例的行为，《中华人民共和国公路法》、《中华人民共和国道路交通安全法》、《公路安全保护条例》等相关法律法规已经做出处罚决定的，从其规定。二是对高速公路经营者的违规行为设置的处罚规定。三是对交通运输主管部门等管理主体及工作人员的违法行为设置的行政处分。
六、预期效果评估
本《条例》规范了高速公路的规划与建设、养护、路政管理、经营服务及交通安全与应急管理等行为，明确了相应的法律责任。制订《条例》将填补自治区高速公路管理立法的空白，为全区高速公路事业的健康发展提供有力的法制保障。《条例》实施后，将有利于加强全区高速公路管理，保障高速公路运行的畅通、安全、高效，维护高速公路投资者和使用者的合法权益，更好地发挥其在全区国民经济和社会发展中的作用。
