城轨交通引入PPP要慎重区域一体化发展是趋势
2018-04-11
截至2017年末，我国共有34个城市开通轨道交通并投入运营。但高速跨越发展中存在的不规范投融资模式风险、多种城轨制式搭配不当、城轨行业人才缺乏、乘客文明程度有待提高等多方面问题，都将直接影响未来城市轨道交通的可持续发展。日前，中国城市轨道交通协会发布了《2017年城市轨道交通行业统计报告》。报告显示，2017年，我国内地城轨交通完成建设投资4762亿元，新增运营里程880公里，同比增长21.2%。截至2017年末，共计34个城市开通轨道交通并投入运营，运营里程已达5033公里。城轨交通在线网规模快速发展的同时，也面临着运营管理能力相对滞后的现实问题。今年3月23日，国务院办公厅印发了《关于保障城市轨道交通安全运行的意见》，明确从构建综合治理体系、有序统筹规划建设运营等六个方面保障城市轨道交通安全运行。中国城市轨道交通协会相关负责人在接受采访时表示，作为改革开放最富成果的标志性领域之一，城轨交通的建设发展始终阐释着满足人民群众对城市进步与美好生活向往的主题。新时代下，城轨交通亟需从高速跨越发展阶段迈向高质量、可持续发展阶段，实现从“城轨大国”向“城轨强国”转变。城轨交通引入PPP要慎重要投入巨额建设资金，又面临投资回报周期长、客流量大小不确定因素多、政府财政补贴负担重、运营管理专业性强等现实问题。“国家推广PPP模式的一个初衷，是通过投融资体制机制的改革创新，将社会资本引入基础设施建设领域。总体看，PPP发展趋势是不错的，但在城轨交通建设领域，PPP不一定都合适。”中国城市轨道交通协会常务副会长周晓勤说。周晓勤表示，与城市改造、垃圾、自来水和污水处理等公共基础设施建设相比，城市轨道交通有其特殊性：一是城轨交通设施投资量巨大，一般社会投资人难以承受；二是城轨交通的准公共交通属性，决定其收益受政府限制并享受财政补贴。“以地铁为例，过去1公里投入5亿元左右，现在超过10亿元已成常态。这么大的投资规模，一般社会资本承受不了。”周晓勤表示，城轨交通引入PPP一方面需要投入巨额建设资金，另一方面又面临投资回报周期长、运营后影响客流量大小不确定因素多、政府财政补贴负担重、运营管理专业性强等诸多现实问题，因此，城轨交通引入PPP要慎之又慎。既然存在上述弊端，为何当下城轨交通的PPP合作又如此火爆？对此，周晓勤表示，分析PPP社会资本投资方的资本构成不难发现，这些社会资本大多数来自中铁工、中铁建、中建等央企，也有像绿地这样一些效益比较好的房地产公司，上述企业近年来整体效益不错，国家大规模基础设施建设为其提供了“有利可图”的投资渠道。不过，这些多数名为PPP、实则BT模式的不规范PPP运作方式，也带来了巨大的风险隐患。在周晓勤看来，PPP本身是建设、运营、转让的全过程，但现在的社会资本要么是工程单位，要么是房地产企业，缺乏城市轨道交通运营管理经验。“建设只是几年时间，运营管理却是百年之计，建完之后谁来运营？最后的风险承担者仍然是政府。”周晓勤说。“我们说城轨交通引入PPP要慎重，并不是说就不做了，实际上轨道PPP也有成功的案例，关键是要考虑清楚哪些能做、哪些不能做。”周晓勤举例道，北京地铁4号线是成功的PPP项目，合作方港铁公司拥有全套建设运营经验，其先进运营理念对于北京城轨交通行业发展起到了示范作用。区域一体化发展是趋势随着城市化进程的加快，城市间轨道交通的互联互通已逐渐成为行业发展趋势。“从长远看，城轨交通一体化发展是必然趋势，但之前也走过一些弯路。”中国城市轨道交通协会副会长兼秘书长宋敏华介绍，从广州到佛山的“广佛线”是我国最早运营的跨区域城轨线路。在同城化的进程中，这两个城市携手探索轨道交通互联互通的可行性，取得了初步经验。据介绍，最早的跨区域省际城轨是上海11号线。该线从上海出发，一直延伸到江苏昆山的花桥镇。此外，珠三角地区的东莞、中山等地，郑汴一体化、长江经济带城市群等相关城市，都已提出或正在进行城轨交通一体化建设的规划。2014年12月30日，京津冀三省市政府和中国铁路总公司正式签署合作协议，以市场化模式运作成立了总投资100亿元的京津冀城际铁路投资有限公司。“京津冀城轨被赋予区域交通一体化率先突破的先行者、城际铁路建设市场化运作的尝试者等多项使命。”在宋敏华看来，“轨道上的京津冀”适应了区域发展的新要求，是对城轨交通发展模式的创新和探索，“对于优化改善区域交通出行结构，打造以三地为整体的统一交通线网，构建以市场为平台的新型城轨建设与运营方式，具有样板意义”。宋敏华表示，城轨交通就像人体的血管系统，既要有大运力的主动脉，也要有密布的毛细血管网络。比如，日本东京被认为是城轨交通做得最好的城市之一，在其3000公里的轨道交通中，地铁运营里程仅有300多公里，而剩余约九成的运营线路则通过轻轨、市域快轨、磁浮交通等多种制式实现顺畅切换，确保城轨交通的高效运行。“一个好的城轨交通网络，应该是高低搭配、长短接济的，它不仅仅就轨交而轨交，更多的是要考虑城市的规划和布局，考虑市民出行的方便程度。”宋敏华强调。重回量力而行发展轨道行业人力资源短缺、乘客配合度不高、建得起养不起等问题将迫使我国城轨发展逐步回到量力而行的轨道从2003年《关于加强城市快速轨道交通建设通知》印发，到近期《关于保障城市轨道交通安全运行意见》出台，国家层面对于轨道交通的关注点也从建设转向运行，凸显了当前我国城轨交通转型发展的紧迫性。“以前我们的重点是‘建’，因为我们没有；现在我们有了，重点要转向‘运’。建是短期的，运是长期的，运的安全风险一点不比建来得少１宋敏华说。宋敏华表示，目前城轨交通领域一个最大的问题就是人力资源短缺，这也是很多城市所忽略的，“之所以我们一直在呼吁，是因为运营人力资源在短时间里是培训不出来的，从开始培养到最后上岗，没3年不可能”。据悉，中国城市轨道交通协会3年前曾组织专家对行业人才发展进行专项规划。规划显示，未来城轨行业至少需要40万人以上，但目前我国仅有20万人左右。与此同时，行业内部人才过度流动、无序流动等问题，客观上也对城轨行业的发展形成了阻碍。在宋敏华看来，提高乘客的文明程度，对于提高城轨运行效率同样重要。“从技术层面来看，让城轨提高开行速度，可以有很多种设计方案，当然也会增加不菲的投入，但如果乘客配合到位，则可以把现有的运营能力提高30%。”宋敏华表示，东京城轨的设备其实并不如北京的先进，但运行效率却比北京高出不少，一个重要原因就是乘客的高配合度。“我们可以自豪地说我们是轨道大国，但距离轨道强国还有很长一段路要走。建得起养不起，这将是今后城轨交通潜在的一个大问题。”周晓勤表示，近些年城轨建设的速度确实快了点，未来一段时间，以地铁为代表的城轨建设保持在每年新开通运营200多公里的增长是比较合适的。在各方努力下，城轨发展将逐步回到量力而行的轨道上。
