收费公路PPP项目物有所值评价方法浅议
2017-12-28
近年来，国务院、财政部、国家发展和改革委员会、交通运输部等连续出台政策，鼓励社会资本以PPP方式进入基础设施建设运营领域，各省、自治区、直辖市也纷纷推出收费公路PPP的推介项目。同时，财政部多次发布PPP项目物有所值评价的指引、指南，用以引导PPP项目物有所值评价工作的开展。交通运输部在2015年12月发布的《收费公路政府和社会资本合作操作指南（试行）》中提出对符合公路交通发展规划和《车辆购置税收入补助地方资金管理暂行办法》要求的项目可给予车购税资金支持，并明确要求拟申请车购税资金支持的收费公路PPP项目须提交物有所值评价在内的完整PPP前期工作资料。虽然相关部委发布了评价工作要求和方法指引，但由于行业上尚未出台收费公路物有所值评价的技术规范要求，从各地收费公路PPP项目的前期工作看，收费公路PPP项目物有所值评价工作仍然处于缺少技术规范要求的自由发挥阶段，工作水平参差不齐、水平不一。为此，笔者根据财政部有关指引要求、公路建设项目经济评价有关技术规范，并结合PPP项目咨询中物有所值评价的实践应用及体会，提出了收费公路PPP项目物有所值评价的方法，供业界批评指正。
一、当前评价存在的主要问题
从当前收费公路PPP项目物有所值评价存在的问题看，主要表现在以下几方面：
一是评价的准备工作基础不牢，普遍存在项目产出不做复核的倾向。公路项目工程可行性研究交通量预测一般都存在预测结果偏高的情况，若是已通车存量项目则交通量预测的时点更早、参考意义更低。目前收费公路PPP项目的物有所值定量评价受咨询单位技术能力、项目周期及经费等因素限制，基本不对项目未来年交通量进行复核，不但会夸大项目产出、对评价结论产生影响，还会影响政府财政支出测算结论。
二是评价方法使用不规范，对评价指引理解不深。例如在评价时没有结合收费公路的特点，区分项目收益能否覆盖支出进而采取不同的评价方法，而是简单照搬了评价指引中以项目全周期成本和政府财政负担为核心的公益性项目评价方法。同时，没有关注到经营性收费公路与政府还贷型收费公路在税收政策上的不同，在竞争性中立调整值的界定与计算上存在错误。
三是评价参数选择存在错误。例如在折现率使用上普遍存在概念错误，在PSC值与PPP值计算中二者在成本数据上存在的差异没有进行深入的调查分析。
二、收费公路PPP项目的VFM评价方法
（一）评价的总体要求
收费公路项目具有投资大、回收周期长的特点，对于是否使用PPP方式实施应该持积极而又谨慎的态度。因此，收费公路项目物有所值的评价应采取定性评价与定量评价结合、以定量评价为主的方法，以评价数据决定评价结论。在评价开展的工作流程节点上，应坚持在发起识别阶段开展初步评价、在准备阶段开展评价修正、在项目采购阶段社会资本报价后开展评价验证的三阶段评价工作方式，使评价结论最大程度上反映项目真实情况，为项目决策提供最科学的支撑。
（二）评价报告体例
评价报告应该由以下几部分内容构成：
1、项目基础信息。包括项目建设的必要性、项目前期工作开展情况、技术标准与建设规模、工程方案、投资估算、实施安排等。
2、产出说明。包括交通量及营运收入复核结果、项目在营运期提供的养护、收费运营、应急救援、信息服务、沿线服务设施服务等通行服务标准。
3、PPP运作方式。包括项目实施主体、运营期设定、投融资结构、项目回报机制、项目实施配套安排等。
4、定性评价。包括评价方法、专家组构成、定性评价指标及权重设置、评分标准、专家组意见及评分结果、定性评价结论等。
5、定量评价。包括评价方法、项目风险识别及分配框架、参照项目选择、参数选择、PSC值与PPP值计算结果、定量评价结论等。
6、物有所值评价结论。在完成前述定性及定量评价的基础上，对项目物有所值评价得出最终结论。
（三）评价前的准备工作
1.确定边界条件。在评价前，应对项目的投融资结构、项目回报机制、项目实施的配套安排等关键边界条件进行界定。
2.收集完整的工程及投资资料。新改建项目应完成工程可行性研究报告的编制并通过预审，实现在工可阶段对项目技术标准与建设规模、建设条件与工程方案、投资估算等因素的技术状态确认与固定。已通车的存量项目应提交项目的执行报告、竣工决算审计结果，说明项目的工程情况及实际建设投资，同时还应提交债务及抵押情况说明及收费权益转让合规性说明。
3.收集项目运营成本资料。针对项目所在区域及项目特点，调查和收集可供参考使用的PPP及PSC两种情景下项目的运营管理支出、日常养护及小修保养支出、大中修支出、专项工程支出及应急处置支出的经验数据，供后续测算使用。
4.开展项目运营期交通量及营运收入复核。交通量复核应采取诸如“四阶段法”的量化分析方法通过建模对未来年交通量进行复核。若OD（Origin Destination，起讫点）资料采集年份较早，应通过补充交通调查或基于现状交通量观测资料进行OD反推的方法更新资料。进行营运收入复核时，应以交通量复核结果为基础对收费收入进行测算，同时还应考虑计重收费、绿色通道与特种车免费及小客车节假日免费等影响因素。此外，沿线服务设施经营收入和沿线广告收入也应一并测算，并与收费收入加总成为项目全口径的营运收入。
三、定性评价
定性评价的步骤、方法及指标体系在财政部发布的评价指引中已有清晰的说明，在此不做赘述。需要说明的是，在专家组构成上应充分体现行业管理需求，如专家组构成上宜纳入公路工程、运营及养护、财务分析等行业专家。在指标设置方面应充分体现收费公路项目特点。如在全生命周期整合程度指标上应充分考虑项目的设计、投融资、工程建设、运营管理、养护、应急处置、信息服务等环节的长期充分整合程度；在风险识别与分配指标上应考虑组织机构、施工技术、工程方案与工程地质、投资估算、项目投融资、征拆、交通量、运营管理、政策、财务、不可抗力等风险因素；在项目绩效管理指标上应针对项目建设进度、质量、安全和运营期内设施技术状况、应急反应、收费服务及保通保畅、停车区服务区服务功能及质量、公众信息服务等关注绩效考核指标体系设置是否全面、具体并具备可操作性，绩效监管机制是否可行合理，监管部门是否明确。
四、定量评价
（一）评价步骤。评价分为设定参照项目、设定评价参数、设定风险分配框架、计算PSC值、计算PSC竞争性中立调整值、计算风险承担成本、计算PPP值、比较PSC值和PPP值并得出定量评价结论等步骤。
（二）设定参照项目。所谓参照项目是指拟采用PPP方式实施的收费公路项目，假定使用传统的政府自建自管方式的实施情景。参照项目在项目技术标准与建设规模、工程方案、运营期交通量及营运收入、运营期服务标准、运营期年限等应与按PPP方式实施保持一致。对于公路行业而言，在推广PPP方式之前大量采用的项目实施方式之一即是政府自建自管方式，因此在设定参照项目时只需要按政府实施项目时的投融资方案及运营期成本支出水平设定即可。需要注意的是政府自建自管的政府还贷型项目其运营期税费政策与经营性收费公路存在差异，须区别对待。
（三）设定评价参数
1.评价基年。参照《建设项目经济评价方法与参数》（第三版）和《公路建设项目经济评价方法与参数》的要求，新改建项目的评价基年为开工年的前一年，已通车存量项目的评价基年为项目按PPP方式实施的前一年。
2.项目融资成本。建议按人民银行公布的贷款基准利率取用。使用其他融资方式的以融资实际发生的成本计。
3.折现率。折现率按财政部印发的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》第十七条规定取用。测算PSC值与PPP值时取用的折现率应一致。
4.评价期。项目按PPP方式实施时，新改建项目的评价期应该为“建设期+运营期”，其中运营期年限按现行《收费公路管理条例》有关规定确定；已通车存量项目评价期按《收费公路权益转让管理办法》有关规定确定。在设定参照项目评价期时应按PPP方式同口径取用。
5.税费。按PPP方式实施时项目属性为经营性收费公路，营运期税费主要为营业税或增值税和企业所得税。参照项目情景下项目属性为政府还贷型收费公路，不缴纳营业税或增值税和企业所得税，但须缴纳水利基金，部分省份除水利基金外还须缴纳其他基金。需要注意的是“营改增”实行的新项目新办法、老项目老办法，应区别对待。
（四）设定风险分配框架
对于收费公路项目而言，可能的风险因素为组织机构、施工技术、工程方案与工程地质、投资估算、项目投融资、征拆、交通量、运营管理、政策、财务、不可抗力等。按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等因素，原则上政府应该承担征拆、保底交通量、政策等风险，政府应该与社会资本共同承担不可抗力风险；社会资本应该承担余下风险。
（五）“盈利型”项目的PSC值和PPP值。所谓“盈利型”项目是指项目营运收入总和现值大于项目建设成本、运营成本和社会资本合理回报现值总和的项目。此种情景下PSC值与PPP值的比较价值在于政府通过不同实施方式所获得的收益大小。故PSC值与PPP值的公式如下：
PSC值=营运收入+其他收入-政府建设期投入-政府运营期管养支出-其他成本-风险承担成本（公式1）
PPP值=营运收入+其他收入-社会资本建设期投入-社会资本运营期管养支出-社会资本其他成本-社会资本合理回报-政府自留风险承担成本（公式2）
（六）“非盈利型”项目的PSC值和PPP值
所谓“非盈利型”项目是指项目营运收入总和现值小于项目建设成本、运营成本和社会资本合理回报现值总和的项目。此种情景下PSC值与PPP值的比较价值在于政府通过不同实施方式所付出的成本大小。故PSC值与PPP值的公式如下：
PSC值=政府建设期投入+政府运营期管养支出+其他成本-项目营运收入-其他收入+风险承担成本（公式3）
PPP值=政府建设期补助或股权投资+政府运营期补贴+政府其他投入-社会资本运营期税费+政府自留风险承担成本（公式4）
（七）关于竞争性中立调整值的处理
从公式2可以看出，作为收费公路PPP项目竞争性中立调整值主要因素的运营期税费已经在PPP值公式中隐含的得以体现，即政府收益中包括了社会资本缴纳的税费。而在公式4中，运营期税费作为政府实际成本的冲减也使PPP和PSC两种方式得以公平比较。
（八）PSC值和PPP值的计算
公式1～公式4的计算除风险承担成本外，可通过编制还本付息表、项目利润表和资本金现金流量表实现。表格样例见表1～表5。对于盈利型项目而言，PPP值类似社会资本为取得项目经营权向政府交纳的无形资产购买费用，购买费用可以自有资金一次性投入方式体现或以年金形式在运营期体现。对于非盈利型项目，政府运营期补贴宜以年金形式体现。
因政府自留风险承担成本在PPP值和PSC值比较时可对等扣除，故只需计算可转移风险承担成本即可。为计算简便，可使用概率法计算可转移风险承担成本。计算时，可根据每个风险因素在类似工程建设项目或项目运营中发生的概率值、每个风险因素风险后果所产生的现值通过数据调查分别予以确定，之后计算得出可转移风险承担成本。
（九）定量评价结果的判定
对于盈利型项目，当PPP值大于等于PSC值时，认定通过定量评价。对于非盈利型项目，当PPP值小于等于PSC值时，认定通过定量评价。
五、相关建议
通过前述评价方法的探讨可知，做好收费公路PPP项目的物有所值评价，重点在于客观地对项目交通量及营运收入进行分析，全面准确地获得政府传统方式及社会资本运营方式下的项目运营数据，准确地识别项目风险因素并公平地在政府和社会资本之间进行责任划分。因此，建议有关部门加快推进PPP综合信息平台建设，并将收费公路统计报表制度统计数据纳入平台，以实现项目数据向全社会开放。同时尽早出台收费公路物有所值评价的相关技术规范，为高质量开展评价工作提供保障。
