国外交通基础设施PPP项目风险应对
2017-12-26
PPP模式广泛运用于基础设施建设和运营的历史可追溯至19世纪中叶的法国，但真正兴起是在20世纪90年代初期英国引入“PFI”模式之后，后来又从欧洲传至世界各国，发展至今，PPP模式已在交通、水务、电力等基础设施领域中被广泛应用。
在交通基础设施领域，国际上有不少成功案例，如英国1991年开通的第一条以PFI模式修建的收费公路—伊丽莎白二世达特福德桥，合同约定20年的运营期，得益于开通后通行量稳定增加，实际仅10年半就收回了投资成本。与此同时，因需求变动风险较大等原因，也出现了不少失败案例。基于此原因，近年来以公路为主的交通基础设施PPP项目中出现了诸多改革创新。
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失败的三大原因
PPP项目的回报机制主要有使用者付费、可行性缺口补助、政府付费三种方式，使用者付费项目中经常被提及的一个典型失败案例，是澳大利亚2010年开通的布里斯班市克莱姆・琼斯隧道建设运营项目。隧道开通后，实际通行量仅为预测需求量的1/3左右，开通次年便无法运营下去，最终发展至社会资本方将预测需求量的咨询公司告上法庭的地步。美国的典型失败案例之一，是2014年经营破产的印第安那收费公路项目。2006年，该项目的运营方从州政府手中取得运营权后成功削减了运营成本，但2008年的金融危机重创美国经济，受此影响，大型车的通行量低于预测，因此导致其收支恶化，无法承受前期为取得运营权所进行的巨额融资的利息重负而破产。发展中国家也出现过类似问题。如在印度，从2005年起，政府为修整国道引入PPP模式，市场一度迅速扩张，印度国内企业之间展开了激烈的竞争，但盈利性较好的项目越来越少，最终很多项目以失败收场，向这些项目提供融资的金融机构也因产生不良贷款而逐渐惜贷，导致2012年以后印度PPP市场大幅萎缩。
分析这些案例，其失败的共同原因主要有三点：一是最低需求预测过于乐观，与实际使用量之间存在偏离；二是项目融资比重高；三是融资成本高。特别是2008年全球金融危机之后，经济减速与融资成本上升，进一步加大了上述风险，使得PPP项目的收益更难得到保证。在此背景下，为应对PPP项目中的最低需求风险及融资风险，各国进行了改革创新。
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改革与创新
应对最低需求风险：创新投资回收方式
英国民众对收费公路的抵触意识较强，不愿意使用收费公路，为解决这一问题，1994年英国政府引入“影子收费”（Shadow Toll）方式取代使用者付费方式。“影子收费”方式是指运营方不直接从公路使用者手中收取过路费，而是由政府代替使用者，以一定时期的某条路段上的通行量为基准，定期向项目公司进行付费的模式。在该方式下，通行量的风险转移到私人部门，但由于公路是免费的，通行量并不会因为公路收费变化而受到影响，也不会出现因经济环境恶化而造成通行量大幅下降的情况，因此，私人部门承担的需求风险与使用者付费方式下无差别。在美国，也存在类似“影子收费”的方式，称为通行费（Pass through Toll）；西班牙的做法则是政府通过兜底最低收益进一步降低运营方的风险，近年来这种方式甚至开始被引入到现有免费公路的拓宽工程中。
21世纪初，英国在公路、医院等项目中又引入了“可用即付”（Availability Payment）方式。在这种方式下，运营方的收入与公共设施的使用量脱钩，只要这些设施达到可使用的合适状态，政府就向运营方支付一定的费用，即需求风险转由政府承担。同时，如果运营方提供的服务水平高于原先合同约定的评价标准，政府还会额外奖励一定的资金；反之，如果服务水平不达标则会被处以罚金。政府通过这样的方式，激励运营方保持并提升服务水平。印度也有类似方式，称为“以年支付”（Annuity Payment），始于2005年前后，应用对象为盈利性较低的公路项目。2009年，美国佛罗里达州州际公路Ⅰ-595的重建项目中首次引入了这种方式。
2005年前后，英国在“可用即付”方式的基础上创新发展出了“动态管理支付”（Active Management Payment）方式。即通过设定多个指标，对公共设施的运营服务水平进行评估，并综合考量其结果以确定支付的费用标准，如公路项目往往以平均速度、安全性等作为评价指标。采用该方法的前提是合理设定评价指标，以及切实运用这些指标进行评估，虽然具有一定的难度，但这种方式可以引导运营方进行形式多样的创新，也能提高公共设施的价值。
应对融资风险：加强政府的政策扶持
为降低私人运营方的融资风险，政府逐渐建立起支持私人运营方融资的制度和机制，主要措施是降低私人运营方初期的投融资成本，提高PPP项目的盈利性，扩大适用PPP模式的项目范围。
在发达国家，政府提供的支持多以投融资为主。如在美国，2012年由联邦政府主导的主要面向交通基础设施项目的融资制度—TIFIA贷款（Transportation Infrastructure Finance and Innovation Act）的预算大幅增加。TIFIA是联邦政府主要针对大州政府、基础设施相关私营企业等联邦政府以外的机构实施的大规模公共交通项目，在满足设定条件的前提下，提供融资、债务担保或设定紧急信贷额度等支持。不过迄今为止使用最多的还是直接提供融资，实际上已沦为单纯的资金补助项目。2014年6月，联邦政府对水务基础设施领域创设了同样的制度。
在发展中国家，为了支持PPP的发展，印度财政部2005年引入了适应性缺口补偿基金（Viability Gap Funding，简称VGF）机制。该基金由财政拨款，运营资金为200亿卢比。PPP项目中，投标者在参与投标过程中提出资金需求方案，政府向中标的私人运营方提供建设费用补贴作为投资补助，基金的补助额上限为项目总投资的20%。目前，亚洲其他一些国家如印尼2012年也引入了VGF机制。
另外，还有一些国家也不断完善各种扶持政策，如由政府出资向PPP项目提供补贴，或是为私人运营方的项目融资提供政府担保等。
动向及展望
以公路项目领域为中心兴起的PPP改革和创新，同样适用于铁路、水务等其他基础设施领域。对于无法取得使用费付费的基础设施项目，或具有社会效益但在使用者付费方式下无法确定使用者付费标准的项目，如果能找到合适的收回投资成本的方法，也可大幅拓展PPP模式的适用领域。
近年来，国外PPP改革的趋势朝着政府支持私人企业融资与加快收回投资成本相结合的复合型创新方向发展。如在美国，为加速促进州政府主导的PPP项目落地，从2012年起，联邦政府开始综合使用TIFIA贷款与“可用即付”方式并使其成为制度固定下来。在印度，为激活陷入低迷的PPP市场，2016年初引入了融合适应性缺口补偿基金与“以年支付”的“混合年付”（Hybrid Annuity）方式。
2008年全球金融危机之后，国外PPP改革更多转向增加政府方承担的风险、提高私人企业参与积极性。但需要注意的是，一旦政府方承担过多的风险，容易导致出现财政恶化等问题。美国总统特朗普上任后，提出了“十年近一万亿美元”的基建投资计划，并明确指出将积极利用PPP模式，引导私人部门投资而不增加联邦财政支出。但实际上2008年金融危机后，美国财政状况一度恶化，目前政府债务余额占GDP的比重已超100%。扩大基础设施投资与控制财政赤字互为矛盾，据测算，改善老化严重的基础设施所需投资势必会增加联邦预算，导致联邦财政负担加重，赤字扩大。另外，采用PPP模式的前提是论证在PPP模式下能实现物有所值，而物有所值的源泉应该是私人企业的创造力而不是政府的无限制支持。政府支持力度的不断加强，可能对私人企业创造力的发挥最终产生挤出效应。
因此，今后改革的方向应当是创新发展出引导风险承担回归私人企业的新模式，新模式将充分利用相关金融企业主导开发的高层次金融技术。此外，像印度创新开发引入的适应性缺口补偿基金等模式一样，对PPP寄予厚望的发展中国家有可能会主导创新出新的模式和方法。无论是发展中国家还是发达国家，对PPP均抱有越来越高的期待，PPP改革创新的步伐将继续前行。
