海外PPP项目的模式分析及对完善我国PPP管理机制的启示
2017-12-26
作者简介：叶爱华，女，长沙理工大�W经济与管理学院博士研究生，湖南涉外经济学院副教授，从事宏观经济管理研究；陈银娥，女，长沙理工大学经济与管理学院教授、博士研究生导师，从事宏观经济研究。
基金项目：国家社会科学基金重大项目“普惠金融发展视角下精准扶贫、精准脱贫的理论与政策研究”，项目编号：15ZDC027；国家社会科学基金重点项目“新型城镇化与现代服务业融合发展研究”，项目编号14AJL012；“现代服务业发展与湖南新型城镇化协同创新中心”资助项目
中图分类号：F124 文献标识码：A 文章编号：1000-7504（2017）02-0057-07
引 言
PPP（Public-Private Partnership），直译为公私合作伙伴关系，起源于英国，是西方国家政府治理创新中的一个概念[1]，是为了开展基础设施建设或提供其他公共产品服务，公共部门和私营部门实体之间建立的一系列合作伙伴关系。新型城镇化建设不仅是数量的发展，更应该是质量的发展，基础设施建设周期一般较长，耗费资金量大，单凭政府一家之力难以解决资金瓶颈问题，而财政分权客观上会加剧资金向城市流入，为突破这一瓶颈，欧盟国家及英美等国的通常做法就是把大量基础设施建设项目纳入PPP项目平台，将项目推入市场。[2][3][4]以项目自身收入或财政补贴为资本收益，寻求社会资本参与建设或运营。通过公共部门与私营部门在平等互利的基础上开展广泛合作的方式，实现公、私及使用者的多方共赢。海外PPP项目风生水起，积累了很多经验与教训，比较来说，中国PPP项目起步晚发展慢，因此，借鉴海外PPP项目成功的经验和吸取其失败的教训，可以让我国PPP项目参与各方少走弯路，加快PPP项目的推进过程。
一、海外PPP项目的运作模式分析
分行业看，PPP模式应用范围广泛，包括大量基础设施建设、一般公共服务产品等行业，甚至还包括国防、能源等重点行业。但在绝大多数国家和地区，基础设施领域应用PPP的范例最多，比重最大。分地区看，欧洲和北美地区的PPP市场起步最早，经验也最富借鉴意义。分国家看，英国、澳大利亚、美国、 德国和法国是PPP模式的实践龙头，不论是项目规模还是管理水平都处于世界领头羊的地位。
1. 海外PPP中心的职能范围及机构设置
一般来讲，PPP中心是一国或地区对PPP进行顶层设计的部门，由于各国的政治、经济及法律发展水平迥异，各国PPP中心的职能范围不完全相同，但总体来看一般都包括如下几个方面：（1）在顶层设计层面发挥智囊团的作用，包括构建PPP制度框架、遴选可以实施PPP的行业范围、确定合作伙伴条件、选取合适的PPP模式和协调参与各方矛盾等；（2）参与项目论证，提高项目可行性；（3）提供技术支持，发挥第三方专业机构的作用，同时联系项目参与各方，促进参与方沟通互动[5]；（4）支持项目融资，或者直接向项目提供融资，或者为项目商业贷款提供担保，为项目融资提供政策支持；（5）构建PPP网络平台，实现信息共享，促进公平有序竞争。
各国设立的PPP中心其职能范围虽迥异，但其设置机构主要为两个层面。一是国家层面，通常在国家财政部设置PPP中心，统一负责部门协调、政策制定和总体规划，这是国际社会的普遍做法，也是这些国家PPP推广成功的基本前提，如英国、澳大利亚和南非等；二是地方层面，是否设立PPP中心则由本国的政治体系、经济结构和经济规模决定。如英国、澳大利亚、巴西、德国、印度、墨西哥等许多国家，均同时设立国家PPP中心和地方PPP中心[6]，两个中心各司其职又协同合作。一般来说，国家PPP中心管顶层设计，地方PPP中心管执行。地方PPP中心在接受国家PPP中心监督管理的前提下可以因地制宜，有创造性地运行发展PPP。
2. PPP融资模式
PPP项目的融资渠道多种多样。从国际社会来看，大多数PPP项目的融资方式为银行长期贷款、权益资本融资和发行债券，少量项目还会有出口信贷、国际银团贷款等融资方式。但项目不同，融资结构差异显著，基本情况为项目公司的权益资本金比重较小，债务融资比重较大。以6个较为典型的PPP项目1为例，这些项目公司的平均自有资金占比仅为30%[7]，其中澳大利亚悉尼港海底隧道项目公司自有资金仅700万澳元，自有资金占比为9.33%，其余资金主要来源于银行长期借款。在这6个项目中，总融资额中超过80%的资金来源于银行长期借款，贷款期限最短为10年，最长为25年。在大多数国家，政府会对PPP项目债务融资提供隐性支持，从而降低项目公司的融资成本，这就相当于增加了项目收益。在上述6个案例中，所有项目的借款利率均与10年期国债收益率持平或略低，而显著低于同期一般商业银行借款利率。例如，马来西亚南北高速公路项目的借款利率为8%，期限为15年，与当期的国债收益率基本持平[7]；澳大利亚悉尼港海底隧道项目则通过发行企业债券融资，期限为30年，票面利率为6%，比10年期国债利率低50%，比商业银行利率低14.89%。
3. PPP盈利模式
纳入PPP平台建设的项目其共性有两点：一是具有较强的公益性，二是盈利能力较差。运营收入和项目运转支出之间存在剪刀差，为保证私人部门获取正当的投资回报，多数项目还需要拓展其他增收渠道，其中政府补贴是最直接的方式，特别是当项目收益达不到预期水平时，政府的支持则更显必要。归纳起来，海外PPP的盈利模式以如下3种最为常见： （1）“运营收入+政府补贴”模式
这种盈利模式使用频率最高，通常用于项目预期收益低于合同中最低收益的项目。例如，马来西亚南北高速公路项目，车辆过路费为项目的主要收入来源，但如果公路流量不足，实际收入降低，则由政府支付其与最低水平的差额部分，这种模式相当于项目公司有了保底收入，保证其能获得稳定的预期收益，项目公司的运营风险随之降低。
（2）“运营收入+政府特许的其他相关延伸业务”模式
这个模式的特点就是以运营收入为主、其他相关延伸业务收入作为补充。这个模式最成功的典范就是香港地铁公司。根据项目合同，地铁公司有定价权，乘客支付的车费是其最主要的经营收入。由于项目资金投入巨大，乘客车费不足以维持项目预期收益，因此，政府还授权香港地铁公司地铁沿线的地产开发权。由于这一延伸业务，随着地铁沿线房地产的不断升值，香港地铁公司所建的大型住宅、写字楼和商场等物业价值水涨船高，该公司因而获得了巨额利润。
（3）“完全政府补贴”模式
这种模式中的项目运营收入不由项目公司支配，而由政府统筹分配，项目公司从政府获取固定费用用于日常运营和维护工作。例如南非的豪登快铁项目，其运营收入全部归南非政府支配，政府每年固定向项目公司Bombela支付3.6亿兰特，该费用仅能保证Bombela不亏本，除此之外，政府还承担项目的电力成本。合同规定，项目的日常运营管理工作由Bombela公司负责，至于客流量的多少则不在其职责范围之内，无须其承担任何责任。这种模式大大降低了项目公司的运营风险，增加了项目的吸引力[7]。
4.海外PPP成功的经验
海外PPP项目风生水起，每个成功的PPP项目都有其闪亮之处，概括来说不外乎如下几点：一是权利义务界限清楚，二是利益分配合理，三是风险控制得当。下面以英国和澳大利亚为例详细解剖海外PPP成功的经验。
英国PPP模式不管是项目规模还是项目管理经验都处于世界领先地位，其秘诀就在于管理理念先进严格、责任划分合理清晰、注重绩效。具体体现在如下4个方面：（1）管理思维与时俱进不僵化。1992年，英国经济进入衰退期，政府财政收入锐减，英国政府率先提出私人融资计划以弥补基础设施和公共服务建设资金缺口，即PFI模式（设计―建设―融资―运营―维护）；随后迅速在财政部设立工作组专门负责PFI模式的推广工作（1993）；1999年成立英国伙伴关系组织（Partnership UK）[1]，政府是唯一股东，并全面接管前期在财政部设立的工作组；2001年该组织转制，股权实现分化，私营部门也可以持股，但财政部仍为最大股东（持股比例为44%），这保证了英国政府拥有一票否决权。（2）风险控制操作规范。英国较少采用特许经营，相比而言较为青睐PFI模式。即使有少量特许经营项目，也完全市场化运作，政府不承诺提供补贴，即不承担项目的经营风险。比较而言，PFI模式项目市场化程度高、风险转移路径清晰，项目的超期完工风险、超预算风险和经营风险均由私人部门承担。采用这种方式可以很好地管控风险。（3）项目合格为付款前提。PFI项目有严格的绩效监管机制，项目完工后，只有达到了预期的产出目标，政府才会启动付款机制。（4）动态调价机制。政府根据项目类别采取不同的定价机制，各种机制具有成熟稳定的操作流程，当项目所处的环境因素发生改变时，可启动重新谈判机制，实行动态调价。
澳大利亚PPP项目多集中在基础设施和公益事业领域，其成功之处在于PPP项目纳入法制化和规范化管理，政府与私营部门风险共担、利润共享。其PPP模式管理特点有：（1）分级建立PPP管理中心。国家层面的PPP管理中心为澳大利亚基础设施管理局，负责发布政策和各类指导性文件，并监督地方层面PPP中心的运行，地方层面的PPP中心为各州设立的PPP指导委员会，一般由基础设施和公益事业领域的相关部门人员和专家担任委员，负责发布本州的PPP项目的管理办法和监督管理本州PPP项目。（2）有统一的项目标准。项目标准由PPP管理中心及外围专家充分论证后制定，可有效避免项目鱼龙混杂，减少失败概率。（3）公私双方有清晰的权利义务边界。项目的监管及土地风险由公共部门承担，项目的具体建设及风险则由私人部门承担。若私人部门还同时兼项目运营，则其还同时承担项目运营风险。（4）切实保障私人部门合法利益。PPP项目经公共部门审批合格正式投入运营后，私人部门即可从项目或政府获取收益，政府需按合同付费。另外，若因项目收益低于正常水平，导致私人部门利益受损，政府则会让利于民，保障其有利可图。这些政策均有合同限制，不因政府更替而随意更改。（5）风险管理有效。（6）审计和绩效评级机制严格。澳大利亚合同法保证合同的履行有法可依、违法必究。若企业违法，则其生存将举步维艰，因为它不仅将失去企业声誉，也将被剥夺参与其他项目的机会。若政府决策失误，将在选举中付出代价[7]。
由于不同国家的管理思维不同，因此每��国家PPP项目的具体管理模式也有差异。普遍来看，任何一个成功的PPP项目都有几个共性：（1）市场需求饱满；（2）现金流入稳定；（3）公私部门责任清晰；（4）私人部门有利可图；（5）应急预案具有前瞻性。
二、中国PPP运行现状及原因分析
2014年11月，国务院印发了《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，提出“建立健全政府和社会资本合作（PPP）机制”[8]，旨在鼓励通过PPP方式盘活存量资源，变现资金要用于重点领域建设，从而增强公共产品供给能力。随后，全国各地除西藏外均相继推出了一批PPP示范项目。目前，我国PPP模式尚处于起步阶段，各负责部委正在努力制定各类操作指导文件。各地区热烈响应中央政策，项目推进出现热潮，但应注意到 “入库数量多、签约数量少”的现实存在。据财政部PPP中心统计，截至2016年2月29日，全国各地共推出7110个PPP项目，总投资为82965亿元，涵盖行业众多，包括能源、交通运输、水利建设、生态建设、环境保护和市政工程等19个行业，但已签约数仅为352个，占比不足5%，签约金额为4954亿元，占比5.97%。 在建的PPP项目中，新建项目投资额为7.57万亿元，约占投资总额的91%，存量项目投资额约0.73万亿元，约占投资总额的9%，这些项目大多是2015年集中推出的，新建项目集中上马，是否能取得预期成果尚不得而知。根据我国原有PPP项目实践来看，项目纳入规划后，甚至在其建设过程中仍有很大的不确定性，“雷声大雨点小”现象比较严重。其深层次的原因在于如下三点：
首先，社会资本的范围不断变更，产生民间资本挤出效应。在学术界，PPP中的第二个P特指民营部门。而PPP在中国落地以后，第二个P的界定范围明显被加宽。2014年12月4日，财政部发布《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》，其中明确指出“社会资本”是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。这里强调本级政府控制，即把非本级政府控制的央企和国有企业也纳入了社会资本的范围。2015年5月22日，国务院办公厅转发了《�P于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办42号文），其中明确指出，只要是符合条件1的本级政府下属的融资平台公司也可以作为社会资本方参与PPP项目[8]。如此一来，社会资本的范围再次被官方扩大到所有非财政预算资金。名义上，放宽社会资本的范围是为了保证各类资本的公平公正竞争，事实上是为民间资本的进入设置了障碍，新一轮“所有制歧视”悄然诞生，导致民间资本挤出效应。因为一些国有资本在基础设施和公共服务建设领域具有丰富的实践经验，且与政府及国有金融机构之间形成错综复杂的关系网，形成了针对民间资本的天然屏障。
其次，制度框架不健全、不统一。国务院、财政部、发改委虽然相继出台了一系列规范性文件，试图规范PPP项目的推进流程，发挥制度保障作用，但这些文件引导性强、法律效力弱、操作性不强，尚未形成统一的、有法律保障的制度框架，有政出多门之嫌。由于我国PPP积累的经验不足，顶层规划指导具体实践的能力不足，地方政府执行起来就要“摸着石头过河”，导致我国PPP项目出现“雷声大雨点小”的局面，即“入库数量多、签约数量少，投资金额多、签约金额少”。这与地方政府缺乏长期推广PPP模式的动力密切相关，“走一步看一步”心态严重。另一方面，由于缺乏法律制度保障，在项目周期较长且目前政府信用不高的情况下，私人部门担心政府换届、政策变更等因素导致项目全周期的预期收益受损，从而降低了项目的吸引力。比如，各地推出的一些PPP项目大多属于非经营性项目，盈利能力明显不足，只能通过财政拨款或政府授权延长利益链条来维持社会资本的未来收益，而财政拨款或政府授权均具有很强的政策性，导致社会资本的未来收益不明朗。由于担心投资收益没有保障，社会资本避而远之。再者，由于政府采购流程不透明，在社会资本与项目建设单位达成建筑工程的合作意向时，容易导致社会资本利益受损的情况发生，因而一定程度上遏制了社会资本的投入热情。
再次，平等合作伙伴关系难建立。名义上，在PPP项目中，政企双方是相互独立的平等民事主体，地位平等、权利义务对等是政企合作、构建伙伴关系的基本前提。但实践中，政府部门作为公权力代表，在我国目前的管理体制中，具有绝对的决策权，在项目推进过程中，可能因为政治环境、经济环境和人文环境的变更，不履行合同规定，或者运用行政力量干预阻碍项目正常运转，直接导致平等伙伴关系难以建立或长期稳定存在。
另外，我国PPP模式出现热潮，一方面是为了弥补基础设施建设的巨额资金缺口，另一方面是为了置换地方债务，缓解债务危机，因而部分政府存在“甩包袱”或者“变相融资”的倾向。由于公私部门信息不对称，某些地方政府推出的PPP项目预期现金流不明朗，而能够充分吸引社会资本的预期现金流明朗的项目则待价而沽，明显缺乏合作诚意，政企之间存在事实上的不平等。
三、中国PPP管理机制的海外经验借鉴
亚洲发展银行认为，我国已经具备推广PPP的能力，但需要对PPP项目的推进进行全周期设计，规范合作伙伴关系，包括项目论证、合作伙伴的选择、项目监管、违约责任等。概括来说，具体包括如下五个方面：
1.确定清晰的项目标准
挑选PPP项目时应设计一个规范的筛选程序，加强项目的可行性论证，以找出合理、有效、可行的PPP项目。参照国外设计的PPP项目标准，我国可从如下几个方面规定纳入PPP项目遴选框的条件：（1）确定PPP项目的最低价值和规模临界值；（2）规定项目需符合既定的技术标准；（3）要明确项目的风险转移路径，对项目的风险转移能力有一个科学的评估指标体系；（4）项目所有者需具有PPP项目的实施能力，最好是具有成功经营PPP项目的实践经验；（5）配套设施及副业经营等辅助项目可使私营部门获取收益，从而降低政府经营风险[8]。
2.以制度供给为保障，规范政府行为
以制度供给为龙头，构建PPP项目中平等合作伙伴关系，有助于避免社会资本成为政府变相融资的受害者，还有助于避免资本和权力寻租。基本做法为：
（1）制定规范的特许授权机制。PPP项目参与各方的平等包括两方面的含义，一是政府与企业之间应该是平等主体的关系，二是各类资本之间应公平竞争。而特许授权机制是实现公平有序竞争、构建良好合作关系的基本途径。具体包括建立特许权的程序制度、强制性招投标制度、责任追究制度、听证制度等[9]。在这些制度的保障下，能实现各类资本充分竞争，避免出现新一轮“所有制歧视”，最终实现公共利益和社会资本利益的平衡。
（2）引入第三方专业机构。专业机构因其技术性、独立性，能提高PPP项目建设的公正性及有效性。一方面，专业机构在政企之间扮演着第三方的角色，运用其技术优势，能客观公正地参与各种交易流程的制定，使其规范化、标准化和科学化；另一方面，项目预算收入之类的重大问题，如果由政企之间直接交涉，由于利益之争，容易导致双方僵持不下，而如果由第三方专业机构与社会资本接触，则项目运行必定更加透明、科学、合理，并能有效地挤压寻租空间，预防腐败。 （3）强化项目监管。项目监管包括两个部分，一是准入监管，二是绩效监管。一方面，政府负责制定PPP项目的相关政策，另一方面，政府又承担项目的监管责任，两种角色一肩挑，导致项目其他参与方时常质疑这种监管的公平性及公正性。所以，建立独立的监管部门，形成立体化的监管体系，有利于提升管制能力与效率，使项目参与各方的互动合作透明化、公正化。
3.权利共享，风险共担，强调契约关系
清晰的权利义务边界是PPP项目建设成功的关键。通过分析以往一些失败的PPP项目案例，发现“权责不分、契约约束性偏弱”是失败主因。PPP项目中的政企双方，应以标准合同形式确定各自的权利义务，避免权责界限不清晰，并明确重新谈判触发机制，确保社会资本获取合理收益，在合理收益受损时应积极补偿，保证合同的持续性、公正性和合理性。不能因为政府决策者变更或法律变更等原因而单方面撕毁合同，对擅自处分特许权而造成的损失，应承担违约责任。政府作为PPP项目的规划者、发起者、购买者以及项目运营的监督者，要限制和规范自身行为，一方面要维护和保障公共利益，另一方面也要兼顾合作伙伴利益，防止政府信用崩盘、与民争利。社会资本作��PPP项目的投资者、项目的主要股东、项目收益的受益人，或者一定时期的物权人，应与政府协调合作目标，兼顾商业利益和社会公共利益，同时要与政府共同承担风险，实现风险与利益对等化[10]。
4.拓宽项目收益来源
盈利能力不强导致预期收益不足，常成为PPP项目失败的重要原因。收益，既包括货币收益，也包括非货币收益（声誉提高、潜在收益等）。因此，优化收益结构能增强项目吸引力，为PPP项目成功提供有力保障。
当PPP项目成果属于非经营性或准经营性公共产品或服务时，收费困难或收费不足是该类项目运营的最大障碍。为拓宽收益来源，可以为项目公司捆绑提供其他未开发的政府资产。如出让项目周边的土地、旅游及矿产开发权等，以提高项目公司的整体盈利能力。其次，授权提供配套服务，延长盈利链条[10]。如通过授权PPP项目公司提供那些可以产生预期收益的配套服务（如餐饮、物业、绿化等），从而延长公司价值链，创建新的现金流。再者，授权PPP项目公司提高副产品的市场化运营水平（如广告、建筑作品知识产权的授权使用），以弥补主产品盈利能力的不足。最后，可允许PPP项目公司拥有公共产品冠名权，通过冠名公共产品，为社会资本增加声誉资本。
5.优化项目成本结构
成本是社会资本在项目建设和运营过程中为过程增值和结果有效已付出或应付出的资源代价。优化成本结构是进一步降低成本的有效途径。成本结构分纵向结构和横向结构，前者指在不同时间的成本构成，后者指不同空间的成本构成。PPP项目建设周期长，所需资金量大，因此优化成本纵向结构可以减少一次性建设投入，降低资金利用成本。比如，对于建设周期长、投资规模较大、缺乏自身收益或收益不足的公共项目，可将项目进行适当的分割，有的放矢地选择是否实施PPP模式，比如对与运营成本及投资收益相关性不突出的部分果断放弃采用PPP模式，或者对项目不同部分采取不同的PPP实施方法。
在成本横向结构优化中，把不同类型的PPP项目捆绑建设，通过规模效应降低单位产品成本，或者通过技术升级、管理创新降低日常运营成本。如对公共产品或服务需求量较小的项目，可打包运作以形成规模效应，从而降低单位产品成本，达到节约成本、增加收益的目的，也直接增强了项目吸引力。
参 考 文 献
[1] 谢煊、孙洁、刘英志：《英国开展公私合作项目建设的经验及借鉴》，载《中国财政》2014年第1期.
[2] 孙旭、吴忠、杨友宝：《特大城市新型城镇化质量综合评价及其空间差异研究――以上海市为例》，载《东北师大学报》2015年第3期.
[3] 陈银娥、叶爱华：《城镇化建设进程中的资金保障体系构建――基于以现代金融服务为主体的视角》，载《内蒙古社会科学》2015年第4期.
[4] 刘成奎、龚萍：《财政分权、地方政府城市偏向于城乡基本公共服务均等化》，载《广东财经大学学报》2014年第4期.
[5] 涛韬：《PPP模式下的政商关系分析》，载《网络（http：//blog.sina.com）》2015年， http：//blog.sina.com.cn/s/blog_5cd6dbad0102vzeo.html.
[6] 罗天、孙志杰：《PPP模式下的政商关系分析》，载《中华工商时报》2015年第9期.
[7] 中国资本联盟：《吉人行研――海外PPP运作模式分析》，载《网络（http：//blog.sina.com）》2015年11月22日，http：//www.haokoo.com/money/1873641.html.
[8] 徐维维、周潇枭：《互有侧重 两部委PPP指导文件齐发》，载《21世纪经济报道》2014年12月5日.
[9] 杜亚灵、尹贻林：《基于典型案例归类的PPP项目盈利模式创新与发展研究》，载《工程管理学报》2015年第5期.
[10] 宫莹：《将PPP项目的政府支付义务纳入政府综合财务报告》，载《中国会计报》2014年12月5日.
