世界各国PPP融资模式的经验研究
2017-12-26
PPP（Public Private Partnership）是西方国家在20世纪90年代以后出现的一种新兴的基础设施建设模式，目前尚未形成统一的严格定义。按照世界银行定义，PPP是指公共部门与私人部门签订的长期协议，要求私人合作者投资（包括货币、技术、经验、信誉），并将某些关键风险（设计/技术、建设/安装、交付和市场需求等）转移给私人部门，以交付传统上应由政府提供的服务，并按照业绩获得报偿。过去20多年，PPP 在全球各地都取得了显著进展，广泛适用于公共管理的各个领域。借鉴国际上PPP发展的先进经验，加强政府与市场合作，对于新形势下提高我国基础设施供给水平具有重要的现实意义。
一、世界各国PPP发展历程
据统计，1985～2011 年，全球基础设施PPP 名义价值为7751 亿美元。其中，英国、澳大利亚、加拿大、西班牙、德国、法国等发达国家PPP 项目规模和管理水平处于领先地位。回顾PPP发展轨迹，经历了四个主要阶段。
（一）初步探索阶段（1979年～1999年）
英国是最早采用PPP模式开展基础设施建设的国家。20世纪70 年代末，英国对电力、电信、自来水和煤气供应等行业进行了大规模民营化改革，但在教育、医疗等重点公共服务领域没有进行民营化改革。1979年撒切尔夫人担任英国首相后，在国内大力推行将公共部门持有的企业私有化，但效果不佳且引发公众的强烈不满。面对传统政府采购历史欠账过多、资金预算紧张、超期超支严重等弊病，为鼓励私人部门参与公共服务，英国政府借鉴Dartford Bridge、Severn Bridge和Eurotunnel等大型项目的成功经验，于1992年首次推出私人融资计划（Private Finance Initiative, PFI）。在管理方面，英国1993 年在财政部设立私人融资工作组和私人融资办公室，1997 年在财政部设立旨在推广PFI工作的专门工作组，1999 年成立了由政府持有全部股权的英国伙伴关系（Partnership UK）组织。
（二）快速成长阶段（2000年～2007年）
英国最先发起的PFI，随后被许多英联邦国家采用，也被其他国家广泛借鉴使用。2000年以来，世界各国先后建立了促进、发展以及管理的PPP 单位（PPP Unit）。由于PPP 的需求、法律、行政管理传统、文化等诸多因素，这些机构的组织形态、发挥的作用也各不相同。英国政府2001年将政府全资控股的Partnership UK改为公私合作、共同持股的PPP组织，其中英国财政部持有44% 的股权，在特殊情况或特殊事项上拥有一票否决权，以确保在重大事项上公共部门的决定权。在PFI 发展过程中，英国审计署持续对大批PFI 项目进行审计，几次提交的研究报告对推动PFI 发展提供有力的数据支持。澳大利亚在2000 年建立了首个地方性PPP 单位―维多利亚州PPP 单位，联邦政府和各州政府有关部门陆续制定了有关规制公私合作安排的政策指引和框架协议。加拿大2000年开始出现省级的规划和一些公私合作的专业机构，PPP项目数量随之增加，经济和社会基础设施领域PPP 项目也在全国普遍开展起来。
（三）成熟完善阶段（2008年～2011年）
2008年金融危机爆发后，世界各国公共投资资金明显减少，为调动各方力量摆脱经济不景气，各国加大了对PPP 支持力度，纷纷成立国家层面的PPP 单位，促使PPP 发展的组织保障跃上新台阶。英国政府2010年把Partnership UK与英国财政部PPP 政策小组合并，创立了英国基础设施局(Infrastructure UK) ，作为英国财政部的基础设施融资机构，为中央政府部委以及其他公共实体提供各领域PPP 的技术援助，负责执行全国的基础设施发展战略和为私人投资于各种基础设施部门提供便利。加拿大借鉴地方级PPP 单位的形式，于2008年建立了国家级的PPP 单位―PPP 加拿大(PPP Canada) 。该机构由加拿大联邦政府所有，但按照商业模式运作，通过财政部向国会报告，公司具有独立的董事会，在管理上具有更高的灵活性。其负责审核和建议联邦级的PPP 项目，为PPP 管理制定政策和最优实践，提供技术援助，并与地方级的PPP 单位合作推广PPP。澳大利亚于2008年设立了国家级的PPP 单位―澳大利亚基础设施局(Infrastructure Australia)，通过基础设施和运输部向澳大利亚议会提交年度报告。其主要职能是协助政府制订基础设施开发蓝图，制订基础设施融资的规章，为政府、投资人和基础设施拥有人提供咨询服务。
（四）深化改革阶段（2012年至今）
尽管PFI在英国成绩斐然，但项目花费太高、进度较慢、财务不透明、投资人牟取暴利、风险分担不合理等问题也经常被议会和纳税人所诟病。2011年12年，英国财政部宣布对实行了20年之久的PFI进行改革，并就13个方面存在的问题向国内外相关机构和个人公开征询改进建议。2012年12月，英国财政部发布文件《公私合作的新方式》（《NewApproach to Public Private Partnership》），宣布正式推出PFI的改进模式―PF2（Public Private 2）。与PFI相比，最大的区别是在PF2 中私人部门对基础设施不再运营，引入政府权益资本，政府兼具投资人和采购商的双重身份，公共财政政策由原来的“不花钱也办事”转变为“少花钱多办事”。此外，PFI还在加大英国基础设施局授权、增加服务灵活性、提高透明度等关键问题上有了重大改变，未来很可能引领世界PPP发展的新潮流。
二、世界各国开展PPP的主要经验
（一）国家层面的政治支持和政策引导为顺利开展PPP提供了基础性保障。国际实践表明，私人资本参与基础设施项目成功运作和融资安全必须得到政府的强有力支持。20世纪70年代末至80年代初，石油危机和经济滞涨令凯恩斯主义遭到广泛质疑。为了破解政府投资运营的基础设施存在投资浪费、效率低下、服务质量差等诸多弊病，英、美等国倡导对公共企业实施私有化改革。其间曾出现“过度私有化”误区：将基础设施供给责任全部交给私人部门，政府怠于作为，一旦出现始料未及的问题和风险时极易引发亏损，融资难度增大，这使私人部门倾向于不断提高公共产品价格、却对增加投入越发谨慎，阻碍了基础设施发展。20世纪90年代开始，英、美等国开始纠正过度私有化弊端，推出一系列基础设施公私合作模式。一是政策层面给予强力支持，如美国提出“吸引私人资本参与重建美国”、“PPP要后来居上”等战略目标，菲律宾总统阿基诺三世亲自为《地方政府开发PPP 项目手册》撰写序言并提出“通过PPP 地方政府可以实现选民的愿望”。二是政府正确引导解决融资难问题，日本、美国加大政府增信支持或提供低息贷款，法国允许项目法人经过批准以承建设施向银行抵押融资，英国推出一系列短期担保计划，韩国提供税收优惠，这些措施较好地促进了基础设施投融资建设。
（二）完备系统的法律法规和技术规范为顺利开展PPP奠定了坚实的制度保障。PPP是以长期合同的形式存在的，其持续期至少在10年以上。由于PPP项目的参与者包括利益完全不同的公共部门和私人部门，因此在存续期内有效保障公共部门和私人部门的合法权益是双方共同关注的问题。世界各国的实践证明，健全的、与PPP相关的法律法规是项目顺利启动、成功实施、平稳运营的基本保证，也是防止和减少风险的重要手段。英国政府发布的技术政策与指南最多、最成熟，包括《公私合作：政府的方式》、《基础设施采购：交付长期价值》、《公共部分与私营部门联合体操作指南》、《公私合作的新方式》等，此外还先后发布了4个版本的PFI合同示范文本，其中2007版共37章、300余页，内容详尽、便于操作，不仅节省谈判时间，而且减少了公私部门之间产生的法律纠纷。澳大利亚2008～2011 年间连续发布一整套全国公私合作指南，共9卷，涉及PPP的方方面面，此外还专门发布了适用于社会基础设施和经济基础设施的标准合同范本，为PPP项目的成功实施提供了政策和技术上的保障。
（三）设立高效专业的管理咨询机构为顺利开展PPP提供了可靠的组织保障。从国际经验看，政府在履行PPP职能时，普遍存在招标采购动力不足、部门间协调不够、专业技能缺失、交易成本过高、相关信息不全等机制性失效问题，需要建立PPP专业组织予以弥补。凡是PPP市场较成熟的国家，都建立了国家PPP单位甚至地方PPP单位，如英国基础设施局(Infrastructure UK)，PPP 加拿大中心(PPP Canada)、澳大利亚基础设施局(Infrastructure Australia)等。作为PPP专门管理机构，PPP专门机构利用自身专业人员和大量外围专家，为政府提供专业技术支持，有效解决政府在PPP管理上的机制性失效问题，在成功推行PPP中发挥着至关重要的作用。虽然各国PPP中心的职能依各自政治制度、法律框架、发展水平等不同而有所差异，但无论是发达国家还是发展中国家的，其主要职能包括：（1）提出政策建议，包括为PPP立法、筛选适用PPP的行业、选择合适的PPP模式、制定项目采购与实施程序、设计冲突解决机制等提出建议；（2）参与项目审核，从PPP项目准备至合同签署，全过程参与审核，决定项目是否适用PPP模式;（3）提供技术支持，在项目识别、评估、招标采购、合同管理等环节，为政府提供技术支持，与市场投资人沟通互动；（4）提高政府能力，通过培训等提高政府部门对PPP的正确认识，开展相关能力建设；（5）支持项目融资，通过直接投资项目，或代表政府发布项目信息以增强市场投资人信心，促进项目融资；（6）建立信息平台，搭建PPP政策和项目信息平台，帮助政府推介PPP项目，保证信息公开透明，促进市场竞争。
（四）构建目标共同、利益共享、风险共担的运作机制是顺利开展PPP的关键环节。PPP项目的全生命周期普遍偏长，经历规划、设计、投融资、建设、运营、维护等多个阶段，20-30年的投资回收期颇为常见，所涉风险类型和表现形式复杂多样。因此，PPP项目成功运行必然具备目标共同、利益共享、风险共担三个重要特征。一是目标共同。政府和私人资本之间构建伙伴关系是PPP题中应有之义。公共部门之所以与私人部门合作并形成伙伴关系，核心就是存在一个共同目标：在某一具体项目上，以最少的资源，实现最多的产品或服务。私人部门以此目标实现自身利益的追求，公共部门以此目标实现公共福利和利益的追求。二是利益共享，PPP中公共部门和私人部门并不是分享利润，而且还需要对私人部门可能的高额利润进行控制，即不允许私人部门在项目执行过程中形成超额利润。PPP的利益共享是指，私人部门通过资金、技术和管理优势获得合理利润，提高基础设施供给质量与效率，政府在不增加财政负担的前提下，履行好公共服务职能，使大众共享PPP的社会成果。三是风险共担。在PPP中，公私部门合理分担风险这一特征，是其区别于公共部门与私人部门其他交易形式的显著标志。如政府采购过程中，公私双方是让自己尽可能少承担风险。而PPP中，公共部门却尽可能大地承担自己有优势方面的伴生风险，让对方承担的风险尽可能小；私人部门实际会按其相对优势承担较多的、甚至全部的具体管理职责，从而使公共部门规避易发“道德风险”的领域。因此，PPP模式中，应更多的考虑双方风险的最优应对、最佳分担，将整体风险最小化，风险的合理分担成为项目成功的关键所在。PPP项目风险分类与风险分担见表１。
表1 PPP项目风险分类与风险分担
三、我国开展PPP的政策建议
（一）做好顶层设计，建立健全PPP政策、法规体系。一是加快PPP立法进程。借鉴国外成功经验并结合我国具体实际，加快建立和完善以《基础设施和公用事业特许经营法》立法为主，大中型项目单项立法作为补充，地方法规、行业法、公司法等法律法规相配套，其他文件作为指导的系统的法律法规体系。同时，进一步细化非公有制企业进入特许经营领域的办法，进一步规范PPP项目操作规则，包括市场准入、政府采购、预算管理、风险分担、流程管理、绩效评价和争议解决等，形成对PPP的统一管理，为在全国范围内推广应用奠定政策基础。二是加大宣传力度。积极向地方政府宣介PPP模式，适时推动地方政府用好地方立法权，先行制定《基础设施和公用事业特许经营管理办法》等地方性PPP法规，促进法制环境优化改善。
（二）加强组织领导，尽快建立专门的PPP管理机构。可考虑由财政部进行专属管理，构建PPP工作机制，并积极推动设立PPP管理机构，加强对风险分担、竞争机制、政府合理承诺、后续合同管理等方面的统一指导。此外，利用现有行业部委内具有相应知识经验的专家，在财政部设立为实施PPP模式提供全面专业支持的经济咨询机构和技术咨询机构，满足PPP 模式在各行业的应用需求。
（三）坚持市场化运作，培育搭建符合PPP要求的投融资主体。一是完善地方政府融资平台建设。更好地发挥融资平台在基础设施建设中的经验和作用，整合财政、土地、金融、行政等资源，对已有融资平台进行改造和规范，吸引社会资本特别是民营资本入股，推动成立融资平台与社会资本共同出资设立的混合所有制投融资主体。二是培育符合PPP模式要求的市场化企业。按照财政部“更加强调公私部门共同参与的全过程合作，实施主体必须为政府与社会资金共同组建的SPV公司”的要求，研究解决建设管理基础设施项目的回报率问题，增强市场化企业进入基础设施领域的吸引力，并在运行过程中进一步增强其实力，培育企业发展壮大。
（四）明确支持领域，研究创新适应我国实际的PPP的模式。《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》规定，城市道路交通基础设施建设、城市管网建设和改造、污水和垃圾处理设施建设、生态园林建设等4个重点领域中的经营性城市基础设施项目可采用PPP模式推进；国务院首批鼓励社会资本参与投资运营的80个示范项目，涉及铁路、港口等交通基础设施，新一代信息基础设施，重大水电、风电、光伏发电等清洁能源工程等。建议我国可先从经济基础设施领域开展先行先试，研究创新适应我国国情的模式，待完善成熟后借鉴推广，促进PPP模式项目尽快落地。针对项目本身经济性的强弱采用不同的激励政策，对经济性较强的项目，可以采用市场化程度更高的方式，而市场化程度较低的可借鉴PFI模式。同时，加强风险管控，从国家层面规范对地方政府财政负债的评价标准，加强对地方政府负债的控制，为推广PPP模式创造良好的政府信用环境。
