新形势下城市轨道交通投融资模式的转变与创新
2015-07-28
■大势观察
当前我国正处在城市轨道交通快速建设发展期，投融资环境也正发生较大的变化，只有不断转变和创新，通过发行政府性债券、推广政府和社会资本合作模式，充分发挥企业项目收益债、优先股和央行抵押补充贷款的作用，实现投资渠道和投资主体多元化，才能保证建设项目的资金来源、保障我国城市轨道交通行业的持续健康发展。
■程世东蒋中铭
近年来，我国城市轨道交通进入快速发展阶段。城市轨道交通的快速发展需要巨大的资金支撑，而随着地方财政收入的变化，以及我国财税体系和金融政策的不断改革创新，原有城市轨道交通投融资方式已经难以为继。必须转变与创新投融资模式，才能更好地保障我国城市轨道交通的持续健康发展。
我国在推动城市轨道交通发展之初，就倡导实现投资多元化。在此后的若干年中，在城市投融资渠道和方式上，虽然部分城市做了积极的创新尝试，但主导方式还是政府出一部分资本金，通过投融资平台，主要以银行贷款的形式进行融资。其中，政府所出的资本金主要来源是土地出让金，有的城市明确规定一定比例的土地出让金用于城市轨道交通建设。即使没有明确规定的城市，如北京、上海、广州等，轨道交通建设的资本金的相当一部分也是来源于土地出让金的。另外，2008年以来迅速发展的地方政府融资平台，实际上是由地方政府通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立的，承担政府投资项目融资功能的经济实体，其融资渠道以银行信贷为主。
我国城市轨道交通投融资面临的新形势
1．土地出让金大幅减少，城市财政日趋紧张
过去10年来，土地出让金一直是地方政府财政收入的主要来源之一。近两年，各城市的土地出让收入急剧减少：一方面，房地产市场持续低迷，已进入消化存量房的新时期，导致土地市场遇冷，土地价格无法持续走高；另一方面，随着大规模的建设和开发不断推进，城市可用土地将逐渐减少。据统计，国有土地使用权出让收入2014年四季度同比降低21．5％，2015年一季度同比降低36．1％。土地出让金的大幅减少，导致城市财政的日趋紧张，使得轨道交通的建设资本金难以得到保障。
2．中央政府不断加大规范和清理地方政府投融资平台的力度
为将隐性债务显性化，增强地方政府负债的透明度和偿债责任，防范金融风险，2010年6月，《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》发布，开始对地方政府融资平台进行规范清理。此后，国家发展改革委发布《进一步规范地方政府融资平台公司发行债券行为有关问题的通知》，旨在规范地方政府融资平台的融资担保行为，防范公司的债务风险；银监会2012、2013年连续发布《加强地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》和《商业银行地方政府融资平台贷款管理办法（暂行）》，推进融资平台贷款风险管控。按照银监会最新规定，各银行业金融机构都不能对融资平台新增贷款规模。由此，地方政府融资平台的银行贷款也受到了极大的限制。
3．国家在不断推动财政金融改革创新
党的十八届三中全会开启了我国全面深化改革之路，财政金融体制改革成为重点任务之一。国务院在剥离地方融资平台公司政府融资职能的同时，要求“建立规范的地方政府举债融资机制，推广使用政府与社会资本合作（PPP）模式”。此后不断出台相应政策措施，推动地方政府发行政府债券，推动PPP模式落到实处。另外，在投融资创新方面，积极推动企业项目收益债的发行、补充抵押贷款（PSL）的发放等，这些都为我国城市轨道交通投融资转变和创新创造了良好的外部环境和条件。
我国城市轨道交通投融资模式的转变与创新
未来我国城市轨道交通投融资需着重解决政府资本金来源、如何吸引社会资本、如何降低融资成本等问题。
1．地方政府性债券可在一定程度上弥补土地出让金减少产生的资本金缺口
当地方政府收入不能满足财政支出需求时，允许地方政府发行债券为基础设施建设及公共产品筹措资金，是国际通行做法。2010年6月，国务院发布《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，标志着基础设施建设投融资开始转向由政府性债务提供资金。2011年10月20日，财政部下发《关于印发〈2011年地方政府自行发债试点办法〉的通知》，决定上海市、浙江盛广东盛深圳市四省市自行组织发行政府性债券。2014年9月21日，《国务院关于加强地方政府性债务管理意见》明确提出了“建立借、用、还相统一的地方政府性债务管理机制”，赋予了地方政府依法适度举债权限。2015年以来，地方政府性债券已经发行过两次，规模超过2万亿元，主要用途是置换原有债务。在原有债务置换基本完成后，相应的地方政府性债券必将用于包括城市轨道交通在内的市政基础设施建设，为其提供稳定可持续的资金来源，解决地方政府因土地出让金减少带来的资本金缺口。
2．PPP将成为主要的投融资模式，更好地吸引社会资本参与，并带来系统性变革
自2014年下半年起，国家出台了一系列文件和措施力推PPP模式。2014年12月，国家发展改革委发布《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》、《政府和社会资本合作项目通用合同指南》等，对PPP项目的合同管理和日常监管提出了明确要求，为地方政府做好PPP项目的统筹规划和顺利实施提供了统一范本。2015年上半年，国家发展改革委联合财政部等部门又连续发布《关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》、《关于进一步做好政府和社会资本合作项目推介工作的通知》、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》等，并推出PPP项目工程包，其中包括较多城市轨道交通项目。城市轨道交通具有准公共产品属性，可长期经营并具有一定规模的收益，其投资建设运营非常适合采用PPP模式。在城市轨道交通建设领域推行PPP模式，既可吸引社会资本、解决城市轨道交通建设庞大的投资需求与资金短缺的矛盾，也可有效避免政府主导投资经营的低效率。
3．企业项目收益债、优先股等将成为投资主体重要的直接融资手段
目前国家推动的企业项目收益债有别于一般的企业债券，更适合城市轨道交通项目融资要求，应得到充分利用。近年以来，企业项目收益债也成为国家力推的方向。为加大债券融资方式对交通等七大类重大投资工程的支持力度，国家发展改革委于2015年3、4月先后出台了战略性新兴产业、养老产业、城市地下综合管廊建设、城市停车场建设等4个专项债券发行指引；5月，发布了《项目收益债券试点管理办法（试行）》，取消了一般企业债对成立年限、三年平均利润足够支付一年利息、债券余额不超过净资产的40％等要求，放宽了企业收益债的发行，使新建项目公司发债成为可能。据统计，2014年企业债券共发行583只，发行规模8462亿元，同比增长35．5％，其中2119亿元用于公路、铁路、港口、机场交通等基础设施建设，1613亿元用于市政基础设施建设。在此背景下，城市轨道交通企业可通过发行项目收益债券募集资金，再用项目建成后的运营收益偿还债券的本息。
4．抵押补充贷款（PSL）可在一定程度上替代商业贷款，降低融资成本
抵押补充贷款（PSL）是中央银行的金融创新，是以抵押方式向商业银行发放中长期贷款，以达到有效引导中长期利率、增加基础货币投放渠道的目的。PSL通过提供定向信贷支持，引导信贷流向最需要、也是政府最支持的领域，有利于优化信贷配置和结构。2014年7月，国家开发银行从央行获得了1万亿元的PSL用于棚户区改造专项贷款。城市轨道交通同样也是具有较强的公益性、亟须投资建设的领域，国家可新增一定额度的PSL专项贷款进行支持。相比银行商业贷款，PSL贷款利率较低，可有效降低城市轨道交通的融资成本，并引导其他金融资金投向该领域。
综上所述，当前我国正处在城市轨道交通快速建设发展期，投融资环境也正发生较大的变化，只有不断转变和创新，通过发行政府性债券、推广政府和社会资本合作模式，充分发挥企业项目收益债、优先股和央行抵押补充贷款的作用，实现投资渠道和投资主体多元化，才能保证建设项目的资金来源、保障我国城市轨道交通行业的持续健康发展。
（作者单位：国家发展和改革委员会综合运输研究所）
