事业单位改革还需蹄疾步稳
2018-09-12
事业单位是我国社会主义现代化建设的重要力量。
习近平总书记在党的十九大报告中强调，要“深化事业单位改革，强化公益属性，推进政事分开、事企分开、管办分离”。
新一轮党和国家机构改革就事业单位改革作出了新的部署。新时代，事业单位改革将进入披荆斩棘、加速推进的关键阶段，努力破解长期以来形成的政事不分、体制不顺、定位不准等问题。
事业单位改革进入关键期
事业单位改革推进历时已久，虽前期进展相对缓慢，但改革一直在路上，并未停歇。
当前，事业单位改革正进入关键期。
一方面，事业单位改革进入倒排时间的“攻坚期”。中央要求，新一轮机构改革明年3月底前完成，分类改革在2020年前完成。
另一方面，改革进入动真格“深水区”。如果说，上一阶段改革围绕规范内部管理，未涉及根本，那么，现阶段改革则触及事业单位撤并重组，事关单位性质根本性改变，可谓打破“铁饭碗”，对事业单位人员心理冲击极大。
针对事业单位人员众多、分类多样，情况复杂、管理不一等特点，深化事业单位改革必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性，努力寻求改革的最大公约数。
亟待破解三大难题
难题一
财政分类保障政策与政府购买服务分类施策不一致。
中发〔2011〕5号文件指出，“对公益一类，根据正常业务需要，财政给予经费保障；对公益二类，根据财务收支状况，财政给予经费补助，并通过政府购买服务等方式予以支持。”换言之，公益一类事业单位应当由财政全额保障，公益二类则实行财政适当补助。
然而事实远非如此，全国各省市乃至中央部委都普遍存在着财政分类和编办分类不对等这一现象。如浙江省截至2017年底，省本级事业单位554家，从业人员约8万人，但财政全额保障公益一类事业单位仅2000余人，这是一个极低的比例，仅占2.5%。
2016年底，财政部、中央编办出台《关于做好事业单位政府购买服务改革工作的意见》，明确不能或不宜由市场配置资源的公益一类事业单位，既不属于政府购买服务的购买主体，也不属于承接主体，不得参与承接政府购买服务；公益二类事业单位则推进政府购买服务改革，从养人到办事转变。
政府购买服务改革的分类施策和2011年分类改革的文件精神高度契合，但对财政适当补助公益一类事业单位却是“重重一击”，既不能承接业务，财政保障比例又低，公益一类转二类的条件和流程又不清晰，这类事业单位的改革预期很不稳定。
财政和编办分类的错位有其历史因素，但在改革中不增加额外支出，逐步实现减员增效是基本原则，如何既尊重历史，又形成相对合理的解决方案，此乃难题之一。
难题二
主管部门管理权限与事业单位法人自主权界限不清晰。
第一，在“放管服”改革持续推进背景下，事业单位行政主管部门积极探索有效的改革方式，但放权不等于放任、管理不等于管死、服务不等于妥协，如何妥善处理三者之间矛盾需要破题。
第二，党委政府直属事业单位法人自主权行使较为充分，但部门所属事业单位法人自主权和主管部门管理权界限并不明确，再加上事业单位执行政策基本参照机关（工资、人事、职称等除外），执行起来模棱两可，主管部门和事业单位都很困惑，管或者不管、什么该管、什么不该管，各地各单位标准不一，既有“什么都要管的家长制”，也有“什么都不肯管的甩手掌柜”，还有“既想要全面掌握情况又不敢轻易对报批事项表态的谨慎派”。
第三，部门所属社科类研究机构能否执行科研单位改革政策并不明确。事业单位自身认为应认可其科研机构身份，并执行相对宽松政策；主管部门则要求履行出资人职责，即使在“放管服”改革背景下，主管部门亦强调加强日常管理。
为此，如何明确主管部门的管理界限和管理重点，明晰部门所属科研机构的定位，此乃难题之二。
难题三
部分单位双轨制运行可能导致改革碎片化。
部分单位实施双轨制运行，同一单位内部存在两种身份，实施两套管理体制。主要体现在两方面：一是基层在机关工作的混岗事业人员；二是党校和社会主义学院系统人员。
如何在改革中妥善解决双轨制运行带来的系列问题，此乃难题之三。
还需蹄疾步稳推进
改革路径科学与否，直接决定改革的成败。
事业单位改革是一个复杂的系统工程，涉及管理体制、机构编制、财政投入等方方面面，建议各地将事业单位改革放在一个盘子里整体考虑，设计出一个切实可行的改革路径。
新一轮机构改革
侧重点应是事业单位职责的谋划及重新定位，条件合适地区，可对事业单位“三定”方案重新核定。事业单位改革的目标是提供更多的公益服务，这和机关同一职责由一个单位负责不同，不宜简单“合并同类项”。
事实上，强调机构编制“法定化”是这一轮机构改革的重要特征之一，而明确事业单位主要职责，是一个单位生存发展的重要前提。
建议根据新时代需求、单位自身发展实际以及主管部门要求，重新梳理明确单位的“三定”方案，报机构编制部门审批，并根据最新的“三定”方案，推行对事业单位的后续分类改革，以此解决部门分类和政府购买服务不一致问题。
要允许一些规模较大、经营状况较好或者市场竞争力强的财政适当补助单位，在改革推进中从公益一类自主选择变更为公益二类。虽然这项工作工作量很大，但更符合实际情况，也可为后续改革打下坚实基础。
事业单位分类改革
严格把握公益一类事业单位的“门槛”，建议将公益一类事业单位具体明确归类为“两大类四个方面”。
两大类是指：
社会公益服务类事业单位和机关保障公益服务类事业单位；
四个方面是指：
一是公办基础义务教育类事业单位，即公办中小学；
二是公共卫生机构，即疾病控制机构、妇幼保健机构、慢性病防治机构、社区卫生服务机构和公共卫生研究机构；
三是为主管部门提供专业支撑对口服务的事业单位，主要提供机关公益服务；
四是各类科研机构，包括政府直属的农科院、社科院，部门所属各类自然科学、社会科学研究机构，同时为机关和社会提供公益服务。
其他事业单位不应再确定为公益一类事业单位。
深化公益类事业单位改革
做好公益一类和二类的差异化管理工作，特别是要加强公益一类单位的改革配套。
建议重点针对上述两大类四个方面的公益一类事业单位，加强财政保障能力。要重点谋划公益类事业单位的差异化管理政策，未雨绸缪，进一步研究好公益二类事业单位转企改革工作等。
来源：浙江日报
作者单位：浙江省发展和改革研究所、浙江省人力资源和社会保障厅
