解读甘肃省交通基础设施投融资体制机制改革的指导意见
2018-05-14
甘肃省交通运输厅党组成员、副厅长秦雪滨近日就《甘肃省人民政府办公厅关于深化交通运输基础设施投融资体制机制改革的指导意见》（以下简称“意见”）进行解读。快来看看吧！
出台背景
一是在国家宏观政策层面上，党的十八大以来，随着各项改革的深入推进和交通运输行业的转型发展，交通运输基础设施建设面临的投融资环境发生了重大变化。2014年11月6日，国务院印发《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号），首次提出要“改革完善交通投融资机制”、“建立完善政府主导、分级负责、多元筹资的公路投融资模式”。2016年7月5日，中共中央、国务院《关于深化投融资体制改革的意见》（中发〔2016〕18号）出台，要求建立“完善企业自主决策、融资渠道畅通，职能转变到位、政府行为规范，宏观调控有效、法治保障健全的新型投融资体制”。这些文件的出台，为进一步深化交通运输基础设施投融资体制机制提供了遵循。
二是在交通行业发展层面上，2015年5月5日，交通运输部印发《关于深化交通运输基础设施投融资改革的指导意见》（交财审发〔2015〕67号），系统提出了交通运输基础设施投融资体制改革的具体内容，要求“各地交通运输部门要按照建立事权与支出责任相适应的制度改革要求，进一步完善‘政府主导、分级负责’的投融资管理体制”,同时“要打破各类行业垄断和市场壁垒，建立公平、公开透明的市场规则，创新投融资运营机制，改进政府投资安排方式，进一步完善‘多元筹资、规范高效’的投融资体制”。我们了解到，其他兄弟省份也已陆续出台了交通投融资体制机制改革的相关文件，如贵州省人民政府于2017年7月13日印发了《关于深化交通基础设施投融资体制改革的指导意见》（黔府发〔2017〕15号）；安徽省人民政府办公厅印发了《关于创新交通基础设施建设和管理模式的指导意见》（皖政办秘〔2017〕266号）等。
三是在甘肃省省情实际层面上，随着近年来甘肃交通基础设施的建设发展，原有的投融资体制机制已难以支撑交通运输发展的需求，特别是不能适应国家深化财税体制改革的要求。原有体制下公共财政投入不足、各级政府交通事权和支出责任不够清晰、融资渠道不够通畅、资金成本高、社会资本投入动力不足，致使政府债务负担较重，交通运输基础设施建设资金短缺。2016年11月3日甘肃省委、省政府印发《关于深化投融资体制改革的实施意见》（甘发〔2016〕33号），对甘肃省深化投融资体制改革做出了“完善政府投资体制、创新融资机制”的总体设计，同时要求“省直有关部门要充分认识深化投融资体制改革的重要性和紧迫性，确保各项改革措施稳步推进”。
正是在这样一个背景下，为深入贯彻上述文件精神，创新甘肃省交通投融资体制机制，按照省委、省政府的决策要求，甘肃省交通运输厅在充分调研和学习借鉴外省相关做法的基础上，完成了《意见》的起草。起草过程中，我们充分征求了相关部门的意见建议，省委、省政府高度重视、大力支持，多次召开专题会议进行研究讨论和修改完善，直至今年3月19日，《意见》由省政府办公厅以文件形式正式印发。
主要内容
《意见》包括总体要求、投资体制、融资机制、支持保障四个部分12个方面的内容。
第一部分明确了交通运输基础设施投融资体制机制改革指导思想和基本原则。要求全面贯彻落实党的十九大精神，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，按照高质量发展的要求，着力改革交通运输基础设施投融资体制机制，建立完善“政府主导、分级负责、多元筹资、规范高效”的投融资管理体制，构建投资、融资、建设、经营、偿债良性循环机制，促进交通运输持续健康发展。同时明确了坚持政府主导、社会参与、分类实施和稳中求进的四项基本原则。
第二部分明确了政府主导的事权与支出责任相适应的交通基础设施建设投资体制。包括完善政府主导的交通运输基础设施公共财政保障制度、健全事权与支出责任相适应的政府投入体制和创新政府投资支持方式三方面内容。
第三部分明确了多元化的交通基础设施融资渠道。包括鼓励和引导社会资本进入交通运输领域、积极推广政府和社会资本合作（PPP）模式、充分发挥交通产业投资基金的带动作用和积极利用资本市场及银行、保险等金融机构的资金四方面内容。
第四部分明确了交通投融资体制机制改革一系列支持保障措施。包括切实加强组织领导、落实配套支持政策、严格管控交通债务风险三方面内容。
《意见》亮点
《意见》作为纵深推进甘肃交通运输投融资体制机制改革综合性的指导文件，是针对原有投融资体制机制已经不能满足新时代高质量发展的要求、难以适应经济新常态下推进供给侧结构性改革、无法为建设项目构建多元的筹措渠道、不易降低金融杠杆造成政府债务风险等一系列问题提出相应的解决路径和措施，归纳起来主要有八个方面的亮点：
一是确立了政府主导的公共财政保障制度。根据《预算法》和交通运输部《关于深化交通运输基础设施投融资改革的指导意见》（交财审发〔2015〕67号）提出的实行全口径预算管理要求，《意见》要求各级交通运输主管部门要根据交通运输发展规划编制交通运输发展三年滚动预算，建立健全交通运输发展规划与三年滚动预算衔接机制，将各类用于交通运输发展的财政性资金纳入预算管理，实施全口径预算管理，做好财政资金对交通发展的保障工作。
二是构建了事权与支出责任相适应的投入体制。事权与支出责任相适应，是当前充分发挥政府职能，提高行政执行力、协调部门分工合作、构建有机整体的需要。《意见》按照政府事权与支出责任，构建了事权清晰、责权一致、各负其责、协同推进的交通运输基础设施政府投入体系。明确国家高速公路项目资本金和国道项目建设资金以中央车购税补助为主，省政府多渠道筹措；省级政府还贷高速公路项目资本金和省道建设资金以省市财政性补助资金为主，市州政府多渠道筹措；
农村公路建设、养护和管理以县市区政府为主，县市区政府切实履行主体责任。
三是提出了多措并举的政府投资支持方式。长期以来，政府通过基础设施投资在经济社会稳增长、惠民生中发挥着积极重要的作用。《意见》提出要发挥政府财政性资金的撬动和引导作用，鼓励采取投资补助、资本金注入、财政贷款贴息、以奖代补、先建后补等多种方式支持交通运输基础设施建设。通过政府债券、基金等方式支持交通运输基础设施项目建设。鼓励有条件的地区将交通运输基础设施建设与产业发展、园区建设、乡村旅游、矿产资源等捆绑实施一体化开发。
四是拓宽了渠道多元的融资方式。《意见》提出了六个拓展融资渠道的方式。一是支持通过特许经营、股权合作、委托经营等多种方式，引导社会资本参与公路、码头、通航设施、旅游航道、综合运输枢纽、物流园区、运输场站等交通运输基础设施投资、建设、运营和管理；二是鼓励通过出让或股权合作方式，转让已建成交通运输基础设施项目特许经营权或产权等，建立政府和社会共同参与的投融资机制；三是坚持政府引导、市场运作、科学决策、防范风险的原则，加大省交通产业投资基金对交通运输基础设施以及其他交通运输产业的投入支持力度；四是积极探索和推进有良好现金流和收益支撑的存量交通运输基础设施项目的资产证券化和信托产品的运用；五是支持承担交通运输基础设施投融资职能的企业更多利用资本市场融资，广泛利用公司债券、企业债券、中期票据、私募债等融资工具进行融资；六是积极合理利用国内外银行贷款，为全省交通运输基础设施建设提供中长期、低成本的信贷资金支持。
五是倡导了规范有序的政府与社会资本合作（PPP）模式。《意见》提出了六种开展PPP模式的方式。一是新建交通运输基础设施项目优先采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）、设计—建设—融资—运营—移交（DBFOT）、建设—拥有—运营（BOO）等方式；
二是存量交通运输基础设施项目优先采用改建—运营—移交（ROT）、转让—运营—移交（TOT）方式。完善并推广交通运输基础设施PPP项目“BOT+EPC+股权合作”等新型投融资模式，对符合条件的项目政府可给予一定的可行性缺口补助；三是支持省属国有企业联合央企、民营资本等社会资本组建联合体参与交通运输基础设施PPP项目合作；四是对收费公路项目，属地政府按照“一路一价”原则核定收费标准，探索和推进社会资本内部股权转让、资产证券化，拓宽融资渠道，降低融资成本，支持社会资本发展；五是各级政府要将PPP项目政府所需出资纳入年度预算和中期财政规划；六是加强PPP项目绩效管理，在合同中明确绩效目标，清晰反映预算产出、效果和服务对象满意度等内容，分类制定操作性强、具有交通运输领域特色的绩效指标体系，加强绩效评价和结果应用，评价结果应作为结算政府运营补贴资金的参考依据。
六是建立了坚强有力的组织领导体系。交通基础设施投资建设的过程需要多个政府职能部门协同推进，建立总揽全局、协调各方的组织领导体系是保障各项改革措施有序开展实施的重要前提，《意见》明确省交通运输基础设施建设协调推进领导小组负责协调推进改革，确保各项改革措施落到实处。
七是制定了因地制宜的配套政策。一是加大交通运输基础设施项目在全省投资项目在线审批监管平台申报纳入的力度，实现一窗受理、并联办理、规范透明、限时办结；二是各级交通运输主管部门充分发挥把交通运输发展规划作为引导投资方向、稳定投资运行、规范项目准入、优化项目布局和合理配置资金、土地等要素的重要手段；三是统筹利用好政策和资金资源，支持交通建设投融资企业做强做大；四是盘活公路沿线闲散土地资源，对改变为工业用地、新产业新业态用地或旅游相关建设项目用地的，可采取先租后让、租让结合等方式供应；五是高速公路沿线配套产业开发所需新增建设用地计划指标由当地解决。
八是强化了严格管控债务风险的举措。《意见》从事先、事中、事后三个时间节点提出六条严格管控债务风险的举措。一是健全交通运输基础设施建设政府债务管理办法，夯实制度基础；
二是加快构建覆盖资金筹集、预算编制、预算执行、资产管理、审计监督等各环节的内部控制制度体系，强化交通领域政府债务预警预判机制建设；三是统筹利用好交通建设各类资金，研究建立偿债准备金制度；四是充分利用好国家政策资源和各种资金、基金、债券等资源，进一步优化债务结构，缓解还贷压力；五是强化政府投资项目建设管理，明确建设标准、建设工期，严格按照项目建设进度下达投资计划，严格估算、概算、预算、结算、决算等“五算”，杜绝超规模、超标准、超概算，确保政府投资及时发挥效益；六是严格控制建设管理成本，实行审计全过程监督，保障资金使用安全。
推进措施
第一，加强政策学习宣贯。通过多种形式组织培训学习，积极指导地方政府和相关部门对《意见》深入理解，使各级交通部门用足、用好《意见》中的政策。
第二，进一步加强组织领导。发挥好省交通运输基础设施建设协调推进领导小组的作用，要求各级交通运输、发展改革、财政主管部门以及投融资管理部门切实履行好交通运输基础设施投融资调控管理的综合协调、统筹推进职责，强化相关部门的协作配合，形成整体合力，调配和整合所有资源，实现全民办交通的理念。
第三，制定配套实施细则。我们将结合《意见》充分考虑项目类型的差异化，根据不同特性分门别类研究，有针对性地制定具体实施意见和系列制度，细化工作机制，进一步规范强化工作管理和流程，有效防控政府债务风险，提高工作质量和效率，依法合规开展交通项目建设，为顺利完成我省交通基础设施建设任务提供保障。
改革只有进行时没有完成时，进入新时代，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，甘肃省交通运输行业基础设施建设模式也正处在转变方式、优化结构的攻关期,其投融资体制机制改革涉及面多、政策性强、协同性要求高。《意见》印发后，关键还是要抓好落实，制定好实施方案，确保把每一项政策措施不折不扣地落到实处，确保各项改革措施为交通运输基础设施持续性发展提供有力支撑。
