PPP项目应从三个角度与中期财政规划做好衔接
2018-01-22
"PPP项目投资周期长、投资额大，与中期财政规划联系密切。因此，把PPP项目纳入中期财政规划对规避政府财政风险、管控好PPP项目自身风险均有重要现实意义。"认清三个基本概念专家认为，目前，在推动PPP事业发展过程中，还应对一些基本概念的认识进行梳理。第一，应了解PPP项目的属性是什么。目前，PPP项目仅被定义为公共产品，这是不准确的。白景明表示，因政府对纯公共产品和准公共产品这两类公共产品所承担责任的区别很大，我们应更进一步地细化明确其到底属于哪类公共产品。其中，纯公共产品政府要全资保障，准公共产品可收费，政府承担部分资金保障责任。PPP项目可收费，应属于准公共产品。明确这点，对整体收支预算管理来说非常有利。第二，要清楚PPP模式不是目前应对经济下行压力的手段。PPP模式在中国并不是一个新鲜事物，在上世纪90年代经济高速发展时期，我国就开始尝试开展政府和社会资本合作。白景明表示，PPP是政府公共投资管理的一种模式，只要有利于公共投资效益的提高就可使用，与经济增速的高低并没有本质联系，只有认清这点才能真正用好PPP模式。从国际经验来看，欧洲国家也是在经济周期各个阶段都运用了PPP模式管理公共投资。由此可见，PPP模式应是我国长期采用的公共投资管理模式。第三，PPP模式不是简单地吸引社会资本。白景明表示，社会资本需要盈利并受法律保护。PPP模式的准公共产品特征也使其存在很多盈利点，正是基于这点，政府才能和社会资本合作搞公共投资。认清这点，有利于PPP项目管理的规范化和法治化。从三个角度做好衔接工作中期财政规划与PPP项目衔接的核心问题在于对财政收入进行预测。中期财政规划寻求财政周期性的总量和结构平衡。一方面，政府对于PPP项目有支出责任，因此，各地在开展PPP项目时，先要对财政收入进行预测，在预期财力的保障下开展合作。近年来，财政部出台了多项PPP领域的管理制度，包括近期出台的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》，其核心就是要突出量力而行的理念，绝对不能盲目扩大PPP项目投资并放大财政风险。对地方财政来讲，对中期财政收入可关注如下几点:一是PPP项目大都是跨年度项目，因而就需要具体测算各年支出需求额，由此测定财政承受力。白景明认为，这涉及对地方可用财力增长潜势的把握。二是测算财政收入要细化到各税种、共享税、固定税种的收入走势。三是财政收入测算要综合考虑经济新常态的中、长、短期影响，要分析对本地影响究竟如何。从目前来看，经济新常态并不是说所有区域的经济都在下滑，有的区域的经济增长形势还是挺好的。总体结构变化对各区域的传导效应不一样。所以，各地财政收入趋势并不一样。另一方面，要细化支出预测，按照现行制度框架，政府的PPP项目支出责任不能超过10%。因此，核心问题之一是推动PPP时要进行中期财政支出预测，预测的时候要综合考虑各个方面的支出需求，在这个条件下测定各地到底可以搞多少PPP项目。此外，要把PPP项目风险纳入到中期财政风险控制体系当中。"目前财政风险在可控范围内，但是我们都要注意不要让它失控。"白景明认为，从政府角度来看，PPP项目存在着各类项目风险，比如运营补偿上的风险、收益下滑的风险等。"我们要把这些风险纳入到中期财政风险控制体系中。"他说。白景明强调，财政风险在我国存在放大的可能性。突出的表现是各级政府债务利息占支出比重呈上升趋势。今后部分PPP项目还要发债融资，而且政府支出增大会挤压其他支出进而增强债务发行压力。所以，必须统筹考虑PPP项目财政风险与整体财政风险控制。
