以广东为例探讨PPP模式在交通行业的实践
2017-12-27
安徽省安庆市北外环工程，是全国首例纯公益性市政道路P P P项目，由安庆市城市建设投资发展（集团）有限公司作为政府方出资代表，选定北京城建设计发 展集团股份有限公司充当社会资本方。
P P P模式具有政府和社会资本共同参与项目全生命周期经营管理的特点，因而受到国内外广泛关注。2014年11月26日，《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）出台。
几乎与此同时，《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（ 发改投资〔2 0 1 4 〕2 7 2 4 号）和《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）亦分别颁印。经各省（区、市）和计划单列市发改委推荐，国家发改委审核后已建立并公布P P P项目库。其中，交通运输基础设施项目成为P P P模式和项目库面向社会推广的重点。
缺乏成功的典型案例——广东交通行业PPP发展概况
在国家大环境拉动下，广东省多地交通运输部门正积极筹备，踊跃申报P P P试点，但迄今尚十分缺乏成功的典型范例。除1993年12月建成的广深高速公路（即京港澳和沈海高速公路广州至深圳共线段）直接获得了港资，1997年7月开通的虎门大桥其实属于省内资本在香港上市再入股项目的“变通”历史个案外，近来全省基本仅有在建的国道206线梅城至畲江段改线工程，堪称PPP代表。
据了解，国道206线梅城至畲江段改线工程全长约29.6公里，初步设计概算约14.21亿元（不含建设期贷款利息），争取到中央和省投资补助约5 . 7 亿元， 直接资金缺口达8 . 5 1 亿元。梅州市委市政府决定引入P P P模式进行建设，2015年列入省财政厅和省发改委PPP项目库，同年7月获得省发改委立项批复。梅州市政府授权市公路局，采用DB F OT（设计－建设－融资－运营－移交）模式，于2015年9月29日通过公开招标方式，确定中国二十二冶集团有限公司、中国十七冶集团有限公司和广东粤路勘察设计有限公司联合体为中标社会投资人；
当年1 0 月3 0 日， 由梅州市康达公路建设有限公司（梅州市政府融资平台公司）与中标的社会投资人共同组建成立梅州中冶公路建设发展公司，作为本项目公司。双方商定合作期限22年，其中建设期2年，梅州市政府授予项目公司20年特许经营期。梅州市政府采取“以地换路”的形式，由沿线区政府储备周边1500亩土地提供回报。2015年9月底，梅县区畲江镇约890米长的路段先行开工，2016年4月控制性工程梅江大桥开工。截至2016年6月，项目累计完成投资1.55亿元。
另外， 总投资约1 8 亿元的省道260线四会下布至贞山（K213+100－K 2 2 1 + 0 8 2 . 9 8 ） 段改建、省道2 6 3 线四会城区陆巷至丽岗段改建和肇庆四会市商业大道工程已列入财政部第二批P PP示范项目，按建设期3年、运营期7年计，刚完成P P P投资人招标，4家国有企业入围。项目全长16.45公里、投资估算24.7亿元的湛江调顺跨海大桥工程计划合作期限13年，其中建设期3年，运营期10年，已纳入省财政厅P P P项目库。湛江市正分别对接中国建筑股份有限公司、中国冶金科工集团有限公司五公司和中交第二公路工程局有限公司等潜在合作意向方。另外，中山市以市交通发展集团有限公司作为政府方出资代表，2016年3月完成全长约7.53公里的中山市长江路改造工程（一期）P P P投资人招标，正与3家入围者谈判。江门市则拟将在建的主线长约68公里、辅道长约76.84公里、总投资118.7亿元的广佛江快速通道江门段（江门大道）工程，由现行的B T方式转换为P P P模式，尚需要与BT合作方深入磋商。
政策、监管机构与经验均缺乏——广东面临的困难与不足
广东省交通运输行业开展P P P模式，在迎来希望的同时，面临不少困难和不足。
上位定义不明晰，影响决策执行既有的上位文件提供了P P P项目类型的描述，但总体定义偏于原则，相对模糊。特别是对于社会资本的来源及属性、政府和社会资本间的权责划分等不尽明晰， 容易和此前实行的B O T等模式混淆，甚至产生新的垄断，形成利益输送，偏离PPP的本质。
交通运输基础设施项目通常具有较大的规模和体量。如果采用P P P模式，一般需要多年的地方财政积累作为支撑，必然有待各级政府和职能部门主要领导做决策。但是，领导层往往出于多方面的考虑， 容易趋于谨慎，很难短期内决策。
各级地方政府及其职能部门准备不充分首先体现为有关P P P的知识储备不足。由于广东省交通运输行业拟采用P P P模式的项目主要以地级以上市或县级政府为主体，而地方政府及其职能部门基本缺乏相关知识，没有专业团队的运作支持；经办人员往往仅着眼于破解启动阶段的资金瓶颈，尚不具备全生命周期经营管理能力，或许导致项目无从洽谈。据了解，广佛江快速通道江门段（江门大道）工程P P P探索目前并无实质性进展，中山市长江路改造工程（一期）和肇庆四会市的P P P招标谈判环节亦均比计划日程延迟至少4个月。
缺乏操作层面的政策规范国内交通运输行业P P P模式的成功范例奇缺，操作层面具有指导性的规范文件亦难寻。财政部出台《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）后，国家层面颁印了《财政部 交通运输部关于在收费公路领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》（财建〔2015〕111号）。
《广东省财政厅 广东省交通运输厅关于在收费公路领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施细则（征求意见稿）》于2016年2月出炉至今，尚在不断的修改完善之中，地方各级财政和交通运输部门的配套文件则远未成型。
中山市长江路改造工程（ 一期）、广佛江快速通道江门段（江门大道）工程和肇庆四会市主推的项目都属于纯公益性普通公路项目，其中部分路段兼具城市道路功能，均无法律法规许可的收费来源；且受制于车辆通行费年票制逐步取消的趋势，已经无法纳入年票范畴。
应用实施思维不开阔此前， 广东省交通运输行业的P P P尝试，通常聚焦在拟新（改）建的公路项目，较少涉及建成运营或在建的高速公路，基本不考虑水路。如果延续以增量为主的应用思维定式，将难以盘活债务额不容忽视的存量库，容易使P P P模式试点项目结构不理想， 短板突出。近期， 中山、江门和肇庆四会市陆续试水普通公路项目，是值得提倡的转型表现。不过，他们相当部分动力来自于交通运输部和省财政提供的P P P试点投资补助资金，接触的潜在合作对象大多是国有企业，尚未激发政策效应和创新资源机制来吸引民（私）营资本。因此，广东省交通运输行业亟待拓宽P P P应用实施思维。
因地制宜的方法与举措——兄弟省份PPP模式的成功经验
借鉴国内交通运输行业目前总体处于P P P模式的尝试阶段。部分兄弟省份结合实际加以创新，取得了一定的成果，其案例经验值得总结借鉴。
江苏省对在规定时间内实施落地并验收合格的试点项目， 由省财政按引入社会资本总额的1%至5%进行奖补。
安徽省安庆市住房和城乡建设委员会正组织新建的外环北路工程，全长14.93公里，预算总投资19.76亿元，由安庆市城市建设投资发展（集团）有限公司作为政府方出资代表，选定北京城建设计发展集团股份有限公司充当社会资本方，可谓国内第一个在兼具城市主干道功能的普通公路项目应用P P P模式的典范。经物有所值（V a l u e F o r M o n e y，V F M）评价和财政承受能力论证，确定合作期13年，其中建设期2年，运营期11年。
项目划分了非经营性和经营性业务，分别设置了可用性、运营维护和移交绩效考核指标。安庆市人大常委会将项目可用性服务费和运营绩效服务费纳入跨年度的财政预算。截至2015年底，工程施工进度较计划提前25%。
河南省按照P P P模式，推进“两桥一路” 建设。其中， 全长2 6 . 4 公里、预算总投资39.14亿元的国道234线焦作至荥阳黄河 工程，引入郑州路桥建设投资集团有限公司，经省财政厅P P P 管理中心V F M 评价和财政承受能力论证，确定建设期3年，特许经营期30年。13亿元的项目资本金由交通运输部P P P试点投资补助6亿元、焦作市财政补贴3亿元、社会资本约4亿元组成。
湖北省以秭归县政府为实施主体，选择其境内香溪长江 工程开展PPP试点。项目全长约5公里，预算总投资20.99亿元，确定建设期4年，特许经营期20年，运营期资金净缺口11.19亿元。秭归县政府出资作为特殊股份，不要求返本及分红，不参与日常管理，主要负责项目超预期收益的分成和重大决策。同时，采取“使用者付费+可行性缺口补助”
支付模式，即县财政安排适量投资补助弥补运营初期收支缺口，并建立最低收益补偿机制——若运营期满，收入仍不足以覆盖投资运营成本的，县政府承诺以5000亩林地开发收益权补偿。2015年上半年已启动采购和招标程序。
实施细则、监管机构与科学统筹一个都不能少——对广东推行PPP模式的对策与建议
广东省交通运输行业推行P P P模式，不仅是微观层面的“操作方式升级”，更是贯彻十八届五中全会“供给侧结构性改革”宏观战略的重要举措。有业内专家认为， “ 期待通过P P P方式很快拉动公共基础设施大量上马，一方面改善融资难题，另一方面又促进经济发展。这种判断不科学，也缺乏客观性”。只有在热潮下不迷失方向，避免大干快上的运动式推进，着眼长远而全面的顶层设计，才能为P P P的持续健康发展提供制度保障和成果预期。
抓紧健全完善实施细则首先明确P P P 的概念和项目边界。可设定省交通运输行业P P P项目的4个基本条件：一是政府职责范围内承担公共服务职能的交通运输基础设施项目；二是要有财政资金以外的社会资本投入，具体来源可按照省情实际加以界定；三是将相应项目及其提供服务的绩效与政府财政支出责任挂钩；四是实施机构承担项目移交前的全生命周期责任。
为引导广东省交通运输行业顺利推行P P P模式，必须抓紧健全完善具备指导意义和可操作性的实施细则，需要涵盖的具体内容如下：
1、促进《广东省财政厅 广东交通运输厅关于在收费公路领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施细则（试行）》尽快出台。同时，着手研究普通公路领域推广运用P P P模式的实施办法。
2、鼓励条件成熟的地方研究PP P项目招标文件范本（ 试行） 、合同范本（ 试行） 和绩效评价办法（ 试行），以及项目责任期满后的移交规程，编制操作流程框图和各阶段相关方权责明细手册。
3、以契约精神和规则意识，注重政府履约信用担保、项目风险防控和预防腐败制度设计， 杜绝变相融资，最大限度消除社会资本对收益回报兑现的担忧，通过正常渠道支出，避免资源交易暗箱操作。
4 、根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（ 国发〔2 0 1 4 〕4 3 号） ， “ 剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务”的规定，借原有省交通运输融资平台转型之机，深化省交通运输行业投融资体制改革。如果决定成立新的省交通运输融资平台公司，应全面梳理两者关系，优化经营与管控模式。
5、逐步扩大省交通运输行业的P P P应用范围，体现政府资金从“补建设”向“补经营”转变。从着眼于新开工的高速公路，向在建、改扩建和建成的高速公路延伸，从高速公路扩展至非收费的普通公路，亦可向客运站场项目推行。根据《广东省人民政府办公厅关于印发广东省交通运输综合改革试点工作实施意见的通知》（ 粤办函〔2 0 1 6 〕5 9 号） “ 研究完善沿海港口公共航道建设投资管理体制”，再由公路延及港口码头等公益性交通运输基础设施。
设立省级专职监管指导机构
根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）明确，“经国务院批准，省、自治区、直辖市政府可以适度举借债务，市县级政府确需举借债务的由省、自治区、直辖市政府代为举借。明确划清政府与企业界限，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借”，“推广使用政府与社会资本合作模式”。这意味着包括省交通运输行业在内，基础设施项目融资将主要发行地方政府债券（含一般及专项）或采用PPP模式；地方政府发债融资主体只能是省财政厅。
借鉴国际发展趋势，宜参照兄弟省（区），在省财政部门成立专职监管指导机构，承担职责如下：向省政府反馈开展交通运输行业P P P项目时所遭遇的政策流程、质量把关、技术支持、标准化建设等问题，管理项目交易全过程，监管国有资本资产的投入和转让等；培养和积蓄一批专门人才。此机构成立前，可充分发挥具有成功业绩的专业中介（咨询）机构作用，参与PPP项目策划和筹备。
科学统筹确定试点项目
P P P只是传统由政府主导的公共产品或服务供给模式的补充而非替代。即使在应用最为成熟的英国，采用P P P模式的项目投资最多时也才达到公共产品或服务支出的22%；而韩国明确规定，P P P项目不得超过公共产品项目的10%。根据财政部《关于印发<政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引>的通知》（财金〔2015〕21号）第二十五条，“每一年度全部P P P项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。省级财政部门可根据本地实际情况，因地制宜确定具体比例，并报财政部备案，同时对外公布”。对于省财政部门和地方政府而言，在平衡不同行业和领域P P P项目的过程中，能够纳入P P P模式的省交通运输基础设施项目自然有限。
《财政部 交通运输部关于在收费公路领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》（财建〔2015〕111号）指出，“鉴于目前全国公路网络正处于联网关键阶段，建设任务繁重，重点推进确需建设但投入较大且预期收益稳定的公路建设项目，鼓励按照P P P模式设计运作”。应遵循“盘活存量、用好增量，调整结构、补齐短板”的原则，科学统筹确定省交通运输行业试点项目。只有那些具备必要性和可行性，能实现V F M和通过财政承受能力论证的P P P项目，才会真正实现双赢。而一旦纳入试点，就应该积极创造有利条件，全力促成项目落地。应深入提炼总结国道206线梅城至畲江段改线工程的案例经验，全程跟踪已分别列入财政部第二批P PP示范项目的肇庆四会市3项道路改造工程，以及省财政厅P P P项目的湛江市调顺跨海大桥工程，建立完善操作指南和实施方案等，力求发挥示范效应，向业内复制推广。
创新投资回报机制吸引社会资本
安庆市外环北路工程就红线范围内的广告、综合管廊、公共交通路权设施等商业资源开发经营和收益分享事项， 赋予项目公司拥有和市政府的协商权， 采用量化可用性、运营维护和移交绩效考核指标及激励相容机制设计， 采取“ 政府付费” 的回报模式， 实践证明行之有效。这些措施， 值得中山市长江路改造工程（ 一期） 、广佛江快速通道江门段（ 江门大道） 工程和肇庆四会市3项道路改造工程等同类项目立足实际，加以借鉴。
湖北省秭归县香溪长江 工程采取“使用者付费+可行性缺口补助”模式，由县财政安排适量投资补助弥补运营初期收支缺口，并建立了最低收益补偿机制。这可为湛江市调顺跨海大桥工程创新投资回报机制提供启迪。
理性地接受客观结果
应该清醒认识到，P P P不是也不可能成为包治百病的良药， 不是所有的项目都适用P P P，国际上失败的P P P项目也不少。据经济合作与发展组织（Organization for Economic Cooperationand Developme）统计，最近10来年，国际上各行业一年大概只有十几个P P P项目落地；以港铁为代表的社会资本投入运作，也耗费了近3年。所以，对PPP不能片面夸大或过高期盼其融资功能，必须理性接受客观结果。
《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（ 国发〔2 0 1 4 〕4 3号）明确，“政府对投资者或特别目的公司按约定规则，依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或特别目的公司的偿债责任”。因此，广东省交通运输行业推行P P P模式时，除了全力创造有利条件， 还应该从竞争的本源出发，充分发挥市场对资源的基础性配置作用，让试点项目全面接受市场规则的洗礼和考验，而不能视P P P项目为“温室的花朵”，不允许失败。即使出现运行不如意，除依法依规启动资本能进能出的转让救济等机制外，切忌直接动用额外财政补贴等超越合同约定的附加补救措施。否则，就完全失去了PPP项目的本义。( 来源: 《中国公路》 作者：文/广东省交通运输规划研究中心、广东省交通运输厅改革办公室 周智勇 )
