PPP与混合所有制改革
2017-12-27
十八届三中全会《决定》与2014年《政府工作报告》提出，加快发展混合所有制经济是我国下一阶段经济体制改革的主要方向。与此同时，在基础设施行业，政府也力推政府与社会资本合作模式（PPP）。因此，PPP的相关从业者与政府官员很自然的认为PPP就是混合所有制经济。但是，从经济学的角度，这是两个完全不同的概念，本文将就此展开讨论。
混合所有制经济
混合所有制经济改革主要是针对我国的国有企业，将原有的国有或者集体所有制的企业，通过产权变更，实现国企民企融合的目的。其关键是将部分国有产权转化为私有产权。如果将过去三十年我国的市场经济改革视为经济体制改革的第一阶段，那么混合所有制改革是我国经济改革的第二阶段。
在计划经济时代，所有生产活动都由国家计划实施，政府拥有主要生产要素（土地、资源等）的所有权与控制权，各种事业单位和国有企业成为经济活动的主体。需要注意的是计划经济下的国有企业不是真正意义上的企业法人，因为其不能自负盈亏。
第一阶段的市场经济改革是将生产要素的控制权赋予了私人或各种自负盈亏的经济组织，即企业法人（私营与国有），并让其成为经济活动的主体。国有企业也经过股份制改造，成为现代企业法人。企业法人因为其逐利性，在经济活动中相比计划经济下的事业单位和国有企业有更大的激励。该改革在大多数行业取得了很大的成功，并带来了30多年稳定高速的经济增长。但是近年来此轮改革的红利逐渐消减，迫切需要新的改革推动经济发展。由于第一阶段的改革中，国有企业占据了大部分的生产要素，其在国民经济中的地位也远高于私营企业，特别是在资源依赖型的产业（如石油、电力等）。私营企业只有在非资源依赖型的产业中得以大力发展，如技术创新型产业（如IT、生物医药等），劳动力密集型产业（如制造业、服务业等）与部分资本密集型产业（如房地产、贸易等）。虽然改制过的国有企业也是独立的企业法人，自负盈亏，但是其管理层仍然不是该企业的所有者。企业的所有权与控制权（注意区别于生产要素的所有权与控制权）的错配，会导致管理层的激励与监督不足。
第二阶段的混合所有制经济改革是将原有分配给国有企业的那部分生产要素的控制权，部分或者全部分配给私人，从而私营企业也可以涉足原来国有企业垄断的产。更重要的是私人通过其拥有的企业股份可以行使相应的企业控制权，以此解决国企管理层激励和监督不足的问题。
这种多步走的经济改革模式，维持了我国经济稳定而长期的增长。在可以预测的将来，第三阶段的经济体制改革将会是将生产要素的所有权分配给私人或各种自负盈亏的经济组织。例如最近国内经济学家讨论最激烈的土地的私有化。
公私合营
目前发改委与财政部力推在公共基础设施产业中的公私合营，实质是属于第一阶段的市场经济改革的部分，而非混合所有制经济改革。
对照上述的经济体制改革三阶段的描述，不难发现目前大部分公共基础设施实质是在按照计划经济模式在发展。政府财政拨款完成建设，组建平台公司进行运营。但是该平台公司不是自负盈亏（由于公共基础设施的外部性），所有无法将其定义为市场经济的企业法人。在性质上平台公司更像计划经济中的事业单位，由政府财政支持运营。
PPP模式实际上是公共基础设施产业的市场经济化，各种生产要素的控制权将会被赋予私人或各种自负盈亏的经济组织（包括私营与国有企业）。相对于计划经济模式下的公共基础设施的平台公司，PPP模式下的企业法人有了更多的激励，因而会导致效率的提高。但是，经济学家Oliver Hart认为，PPP模式对企业法人的激励包括两部分，一部分是降低成本的激励，另一部分是降低质量的激励。前者提高效率，后者降低效率。所以对于质量不易监督的行业，PPP模式并不适用。
当然，私营企业PPP与国有企业PPP会有一定的区别。国有企业PPP的管理层拥有项目的控制权，但是没有所有权，这种错配会导致一定程度上的激励与监督不足。类比于上述第二阶段的混合所有制经济改革，公共基础设施产业的第二阶段改革目标就是国有企业PPP模式向混合所有制PPP模式转变，解决国有企业PPP管理层的激励与监督不足问题。
同理，公共基础设施产业的第三阶段改革目标是生产要素的所有权的私有化。
对比分析
从我国改革现状可以看出，私人产品市场的经济体制改革要超前于公共产品市场。因此，现阶段的公共基础设施产业的PPP模式可以参考已有的市场经济改革经验。例如如何让国有企业与私营企业在同一起跑线上竞争？PPP立法如何保证项目公司对生产要素的控制权？基于PPP项目的资本市场如何建立？
我们不妨参考私人产品市场的市场经济改革经验，对以上问题进行大胆预测。
国有企业PPP模式将会在资源依赖型的公共产品市场占据主要地位，如国防、监狱等；私营企业PPP模式将会在技术创新型的公共产品市场占据主要地位，如垃圾焚烧发电站、污水处理、供水、医院、学校等；国有企业和私营企业都将会在资本密集型的公共产品市场占据一定的地位，如公路、港口、铁路等。
PPP法律或特许协议必须保护项目公司所享有的生产要素的控制权，例如土地使用权、特许经营权等。由于我国特殊的国情，政府拥有重要生产要素的所有权，只将部分控制权分配给企业法人。这种部分控制权如果得不到法律保护，将会打击企业法人投资PPP项目的积极性。因此，如果政府在特定情况下要收回PPP项目的特许经营权，必须补偿企业法人已有的投资。
PPP项目的资本市场（包括股权与债权）是依托于企业法人对项目公司的所有权，而该所有权的基础是公司法人对生产要素的控制权。因此，法律保障下的特许经营权是PPP项目资本市场的基础。PPP项目的股权市场通常只允许有限制的流动，例如追求高风险的财务资本不能超过项目总股本的一定比例，而且在项目初期股权转移需要被禁止。另外，PPP项目的债权要基于项目融资与有限追索，因此区别于政府发行的用于基础设施建设的债券。前者以PPP项目公司的信用与盈利能力为担保，后者以政府信用为担保。因此PPP项目资本市场的建立能一定程度上减少地方政府债务水平，但其融资成本也要高于政府为主导的融资方式。
总结
最后笔者想强调，我国PPP模式的发展必须基于我国的国情，学习市场经济改革中多步走的经验，切勿因为地方政府迫切的融资需求而揠苗助长。东欧一些国家的基础设施私有化过程就是在东欧剧变过程中一步到位，因而出现诸多问题。英国过去三十多年也逐渐的完成了基础设施私有化的过程（PFI）。但是最近英国财政部也开始反思其私有化程度是否过度，因此在PFII中提出国有股权在某些项目中必须占到一定比例。由此可见，无论国内的市场经济改革的经验，还是国外私有化的经验，都说明混合所有制经济很可能是公共基础设施改革的正确方向。只不过我国现阶段推行PPP仍然需要集中精力于第一阶段，鼓励各种企业法人参与到基础设施的投资与运营，无论国有企业还是私营企业，只要能平等竞争，都将提高经济效率。
转载自《济邦通讯》
