楼继伟：PPP落地的无奈与尴尬
2017-12-27
在要求控制新建PPP（政府与社会资本合作）项目后，官方又表态目前PPP开展仍存在一些问题，种种迹象显示，目前政府在对PPP进行适当降温。财政部部长楼继伟日前在二十国集团（G20）财长和央行行长会上表示，目前开展PPP的主要问题是缺少项目供给和成熟的管理者，以及财务投资者和管理者之间缺乏信任。
“要解决这些问题，政府应提供标准的项目合同文本，促进主权财富基金、养老金等机构投资者与成熟管理者更好地结合。此外，各国政府还要有决心克服各种障碍和压力，包括对PPP项目做出财政承诺或推行使用者付费制度，大力推进PPP项目的开展。”楼继伟说。
去年以来，在国务院、各部委以及各省市一系列政策文件的推动之下，PPP成为当下最热门的词汇。
2014年3月5日，国务院总理李克强在政府工作报告中指出，将制定非国有资本参与中央企业投资项目的办法，在金融、石油、电力、铁路、电信、资源开发、公用事业等领域，向非国有资本推出一批投资项目。制定非公有制企业进入特许经营领域的具体办法。财政部副部长王保安此前表示，目前中国城镇化率为53.6%，预计2020年将达到60%，由此带来的投资需求或将达42万亿元人民币。
2014年5月26日，财政部成立PPP工作领导小组，2014年12月成立PPP中心，于2014年11月确定了30个PPP示范项目。国家发改委则于2014年5月在基础设施等领域首批推出80个鼓励社会资本参与建设营运的示范项目，并制定了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（征求意见稿），已面向社会公开征求意见。此外，两部委相继出台了关于推广PPP模式的通知/指导意见、操作指南/合同指南以及示范项目实施等的政策文件。
中国社科院财经战略研究院财政研究室副主任张德勇在接受北京商报记者采访时表示，政府大力推PPP模式是从多方面考虑，一方面，三中全会提出要发挥市场的决定作用，PPP模式可以让社会资本更多地参与到公共设施投资中来，可以更多发挥市场作用;另一方面，通过PPP模式可减轻政府的财政压力，增加了地方融资渠道，有利于缓解地方债风险。
PPP模式备受推崇的背后，实施效果却并不理想。3月19日，民生证券研究院发布的一份研究报告称，43号文（即《地方政府性存量债务清理处置办法（征求意见稿）》，国办2014年9月发布)出台前后，34个省市区地方政府推出的总额约1.6万亿元的PPP项目，但真正签约的大约为2100亿元，仅占总额的1/8。若据此粗略计算，1.6万亿元的PPP项目投资规模，实际签约落地仅有13%，尚不足总盘子的两成。
亚洲开发银行高级项目官员肖光睿此前指出，PPP不是也不可能成为包治百病的良药，不是所有的项目都适用于PPP，国际上失败的PPP项目也有不少。作为公共产品和服务供给方式的其中一种，PPP只是传统由政府主导的供给模式的补充而非替代。即使在PPP应用最为成熟的英国，采用PPP模式的项目投资最多时也才达到公共产品和服务支出的22%。
值得一提的是，目前政府对PPP模式也在强调风险控制。4月14日，财政部发布的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》明确，审慎控制新建PPP项目规模，防止因项目实施加剧财政收支矛盾。
在张德勇看来，政府对PPP模式强调风险控制，可能在此前一些地方的实施中存在不足，并没有达到预期效果。PPP模式并不是万能，如果各地都一窝蜂上马项目，不仅不会减轻财政压力，甚至有可能加剧财政风险，因此政府对其适当降温也在情理之中。未来PPP项目应该控制规模，同时明确政府、社会资本的权利与义务，完善各项合同、标准，建立长效回报机制。
（来源：北京商报）
