PPP大整顿后，2018年这些红线踩不得！
2017-12-29
PPP模式，即政府与社会资本合作的英文缩写。截至2017年9月末，全国PPP综合信息平台中的入库项目合计14,220个，累计投资额17.8万亿元，PPP势头正猛。
然而就在近日，财政部、国资委接连下发通知，PPP的“寒冬”来临：
11月10日，财政部印发《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目管理的通知》财办金〔2017〕92号。
92号文对不符合七种情况之一的PPP入库项目进行集中清理：
1、不适宜采用PPP模式实施；
2、前期准备工作不到位；
3、未按规定开展“两个论证”；
4、不宜继续采用PPP模式实施；
5、不符合规范运作要求；
6、构成违法违规举债担保；
7、未按规定进行信息公开。
同时，明确对“不适宜采用PPP模式实施、前期准备工作不到位、未建立按效付费机制”的PPP项目禁止入库，政府付费类项目将审慎开展。
11月17日，国资委印发《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》国资发财管〔2017〕192号，明确表示：
1、严禁开展不具备经济性的项目，杜绝盲目决策，遏制短期行为；
2、不得参与付费来源缺乏保障的项目；
3、严格规模控制，防止推高债务风险；
4、资产负债率高于85%或近2年连续亏损的集团子企业不得单独投资PPP项目；
5、不得参与仅为项目提供融资、不参与建设或运营的项目；
6、不得通过引入“名股实债”类股权资金或购买劣后级份额等方式承担本应由其他方承担的风险；
7、不得为其他方股权出资提供担保、承诺收益等；
8、风险化解前，该停坚决停止，未开工项目不得开工。
192号文的印发让PPP市场格局风云突变，其引起的震动不亚于92文，要知道，PPP项目一半以上都是以央企/国企为主。
PPP项目大清理、限制央企参与。各部委频出新政，背后的主要原因是什么？
控制地方政府债务
地方政府债务的具体数额到现在为止还不是很清晰，但是可以明确的是地方政府债务已经引起国家的高度重视：
01
12月22日，财政部对外通报，江苏、贵州两省近期查实多起地方政府违法违规举债担保问题，除责令限期整改，还依法依规对70多名相关责任人启动问责程序，给予行政开除、行政撤职、降级等不同程度处分。
02
12月23日，审计署审计长胡泽君在全国人大常务会所做的报告中明确表示，坚决打消地方政府中央会买单的”幻觉”，坚决打消金融机构地方兜底的“幻觉”。
地方政府债务主要是由于个别地方政府通过融资平台公司、PPP、政府投资基金、政府购买服务等方式违法违规或变相举债形成，其可能会引起的系统性金融性风险已不容忽视。
为此，财政部表示，除适度增加地方政府债务限额外，规范地方政府规范运用PPP、政府投资基金等方式成为了重中之重。
哪些PPP红线不能踩？
最近的92号文，此前的50号文、87号文，PPP不断的在规范中发展。结合这些文件，PPP参与各方不应该碰的红线有：
（1）政府投资基金
1、地方政府不得以借贷资金出资设立各类投资基金；
2、严禁地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债；
3、除国务院另有规定外，地方政府及其所属部门参与PPP项目、设立政府出资的各类投资基金时，不得：
——以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金
——以任何方式承担社会资本方的投资本金损失
——以任何方式向社会资本方承诺最低收益
——对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。
（2）PPP
1、不属于公共服务领域，政府不负有提供义务的，如商业地产开发、招商引资项目等；
2、因涉及国家安全或重大公共利益等，不适宜由社会资本承担的；
3、仅涉及工程建设，无运营内容的；
4、新建、改扩建项目未按规定履行相关立项审批手续的；
5、涉及国有资产权益转移的存量项目未按规定履行相关国有资产审批、评估手续的；
6、未通过物有所值评价和财政承受能力论证的或虽已开展物有所值评价和财政承受能力论证，但评价方法和程序不符合规定的；
7、通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报，但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的；
8、政府付费或可行性缺口补助在项目合作期内未连续、平滑支付，导致某一时期内财政支出压力激增的；
9、项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任的；
10、入库之日起一年内无任何实质性进展的；
11、尚未进入采购阶段但所属本级政府当前及以后年度财政承受能力已超过10%上限的；
12、项目发起人或实施机构已书面确认不再采用PPP模式实施的；
13、未按规定转型的融资平台公司作为社会资本方的；
14、采用建设-移交（BT）方式实施的；
15、采购文件中设置歧视性条款、影响社会资本平等参与的；未按合同约定落实项目债权融资的；
16、违反相关法律和政策规定，未按时足额缴纳项目资本金、以债务性资金充当资本金或由第三方代持社会资本方股份的；
17、由政府或政府指定机构回购社会资本投资本金或兜底本金损失的；
18、政府向社会资本承诺固定收益回报的；
19、政府及其部门为项目债务提供任何形式担保的；
20、存在其他违法违规举债担保行为的；
21、违反国家有关法律法规，所公开信息与党的路线方针政策不一致或涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私和知识产权，可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定或损害公民、法人或其他组织合法权益的；
22、未准确完整填写项目信息，入库之日起一年内未更新任何信息，或未及时充分披露项目实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证、政府采购等关键信息的。
（3）政府购买服务
1、不得将原材料、燃料、设备、产品等货物，以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目；
2、严禁将铁路、公路、机尝通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目；
3、严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目；
4、严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围；
5、地方政府及其部门不得利用或虚构政府购买服务合同为建设工程变相举债；
6、地方政府及其部门不得通过政府购买服务向金融机构、融资租赁公司等非金融机构进行融资；
7、地方政府及其部门不得以任何方式虚构或超越权限签订应付（收）账款合同帮助融资平台公司等企业融资；
8、年度预算未安排资金的，不得实施政府购买服务。
这些红线很有可能成为国家在2018年的管控重点，PPP最终还是会回归本质。
哪类PPP项目参与应谨慎？
财政部已经通过92号文重申，财政承受能力论证是PPP项目入库和实施的前提条件。因此，当地方财政收入和基建需要的资金总量不匹配、甚至完全背离的一些项目应该谨慎。
今年11月被曝光的包头地铁叫停一事，就是一个很好的例证。
包头市规划了总长度达182.5公里的六条地铁项目，总投资为305.52亿元，其中由包头市地方财政的资本金部分为122.21亿元。但是开工建设仅2个多月的时间就被高层叫停了。叫停后，对当地基建项目采取了“暂缓一批，取消一批”的做法。
包头地铁投入和政府收入并不匹配。按照内蒙古自治区人民政府官网公布的包头市2016年预算执行情况显示，2016年包头市一般公共预算收入为271.2亿元。按照规划，包头市财政需要为地铁建设筹措的资金约等于2016年包头市近半年的公共预算收入。
中央叫停该地铁工程，就是为了防止地方财政风险的进一步加剧，尤其是地方财政收入和基建需要的资金总量不匹配甚至完全背离的一些项目。
类似包头地铁的案例，可能在今后还会出现。因此，对于PPP项目参与方，无论是建设方、承包商还是运营方，应审慎参与此类PPP项目。
同时，对地方政府财政依赖程度较高的政府付费型PPP项目也应谨慎。个别地方政府（成都）已经发文表示，原则上不再实施完全依赖财政支出的政府付费PPP项目。
未来政府推出项目的核心诉求将从融资转向运营，那些公益性及具有现金流的环保、农业、医疗教育领域的PPP项目会密集推出及落地。
未来民企参与PPP机会
大哥央企，出身名门，身世显赫；二哥国企，地方诸侯，雄踞一方；民营企业是小弟弟，来自民间，但很勤奋。但是除了勤奋，民企还有其他优势：
1、民企在属地的营销能力各方面比央企/国企强；
2、民企做同样的建设，建安成本较低；
3、民企有灵活高效的决策资质，有专门的运营机构。
此前人民日报发文《PPP新政，民企能否顺利接棒？》一文中表示：民资在PPP领域当配角，是前期受央企“挤压”所致，如果央企“让出”空间、政府给出“便利”，民间投资将释放出更强大动力。
央企“让出”空间——192文《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》，政府给出“便利”——发改委《关于鼓励民间资本参与政府和社会资本合作（PPP）项目的指导意见》，从国家政策层面，两份文件已经印发，接下来能否释放民间更大动力，让我们拭目以待！
（来源：度川管理研究部）
