交通运输部公路局解读《关于深化公路建设管理体制改革的若干意见》
2015-04-21 来源：中国交通新闻网
编者按：日前，交通运输部出台《关于深化公路建设管理体制改革的若干意见》（简称《若干意见》），中国交通新闻网特邀交通运输部公路局对此进行解读。
改革重点：推行现代工程管理 提高建设管理水平
总的来看，公路建设管理涉及三个层面的内容，一是以事权为核心的行政管理，二是以筹资为核心的投融资管理，三是以建设为核心的项目管理。由于公路建设管理改革涉及面广，在涉及国家层面的事权改革、投融资改革目前还未完全到位的情况下，本次改革的重点定位在公路建设阶段的项目管理体制机制改革，同时要做好顶层设计，充分考虑公路建设事权和投融资多元化等对项目建设管理的影响，做好与事权改革、投融资改革等的衔接。
起草背景：问题导向推进改革
我国现行的公路建设管理体制，是在改革开放后随着公路建设的快速发展，通过不断探索实践和借鉴国外经验的基础上逐步形成的，其核心内容是以项目法人责任制、招标投标制、工程监理制、合同管理制为主的公路建设管理四项制度。截至2013年年底，我国已建成高速公路10.44万公里，里程规模跃居世界第一，质量效益显著提高，我国高速公路从无到有，仅用30多年的时间就完成了发达国家近百年的发展历程。现有一级公路7.95万公里，二级公路34.05万公里，农村公路378.48万公里，公路建设发展成就显著。从制度沿革和实践效果看，现行的公路建设管理体制机制总体上适应我国国情、体现了行业特点，对于推动我国公路基础设施建设的持续快速发展起到了重要保障作用。
但是，随着我国社会主义市场经济的不断发展，公路建设的外部环境以及投融资方式、建设组织形式、项目管理模式、市场主体和从业人员结构等都发生了很大变化，公路建设管理出现了一些新情况、新问题。突出表现在项目法人的概念和职责不清，项目法人责任制落实不到位；工程监理的定位不清晰，与项目法人、施工单位职责存在交叉，作用未得到充分发挥；招投标在实践中偏离了择优目标，违法违规行为比较突出；合同履约程度不高，有的从业单位诚信缺失。为解决这些问题，进一步推动公路建设管理科学发展，交通运输部按照全面深化改革的要求，以问题为导向，在系统评估现有公路建设管理制度的基础上，研究制定了《若干意见》。
形成过程：监理体制调研切入 统筹谋划顶层设计
研究公路建设管理体制改革问题，最初是由研究解决工程监理制存在的突出问题引起的。2011年4月起，交通运输部开展了监理体制调研工作。2013年7月，部召开了公路工程监理制度改革专题会议，会议认为监理制是公路建设四项制度之一，改革监理制必须统筹考虑与其他三项制度的关系，尤其要与项目法人责任制一体研究，做好公路建设管理改革的顶层设计。2014年年初，按照交通运输改革统一部署，部启动了公路建设管理体制改革专题研究。部公路局会同政策研究室、安全与质量监督管理司组织开展研究工作，由部规划研究院牵头成立课题组，联合广东、安徽、江苏、四川、重庆五省（市）交通运输厅（委）和深圳高速顾问有限公司等单位平行开展研究工作。同年8月完成了《公路建设管理体制改革研究总报告》（送审稿）。在此基础上，部公路局起草形成了《若干意见（征求意见稿）》，并多次征求各省（市、区）和部内相关司局意见，经修改完善后，于2015年4月13日正式印发实施。
基本原则：依法管理、责权一致、科学高效、公开透明
公路建设管理体制改革的主要目标是推行现代工程管理，提高建设管理水平。一是要通过改革明确各相关主体的职责与权利，做到责权一致。这是落实管理主体责任，提高管理效能，履行法定义务，实现责任追究的基础和前提。二是加快推进专业化管理。现代工程管理以专业化管理为根本特征，要通过改革创新管理模式，推行专业化管理，提高管理效能和建设管理水平。三是处理好政府和市场的关系。进一步健全和规范公路建设市场，同时要加强政府监管，使公路建设管理能够持续健康有序发展。四是实现依法管理。既要通过改革消除不利于公路建设发展的体制机制弊端，又要及时完善公路建设管理相关法律法规，做到依法建设、依法管理、依法监督。五是加强工程建设领域治理。规范权力运行，铲除公路建设中滋生腐败行为的土壤和条件。为此，《若干意见》制定了“依法管理、责权一致、科学高效、公开透明”的基本原则。提出以落实建设管理责任、完善市场机制、创新管理模式和政府监管方式为重点，改革完善建设管理制度，建立与现代工程管理相适应的公路建设管理体系，为促进公路建设科学发展、安全发展提供制度保障。
完善公路建设管理四项制度
公路建设管理四项制度在实现公路建设跨越式发展中发挥了重要作用。但从公路建设发展形势和任务看，四项制度还有待进一步完善，需要与时俱进。为此，《若干意见》提出了一系列完善公路建设管理四项制度的改革举措。
一是落实项目法人责任制。项目法人责任制是经实践证明行之有效的项目管理制度。《若干意见》首先提出要明确项目法人概念和职责。公路建设项目法人由项目出资人和项目建设管理法人组成。项目出资人依法履行出资人职责；项目建设管理法人是经依法设立或认定，具有注册法人资格的企、事业单位，负责公路项目的建设管理，承担工程质量、安全、进度、投资控制等法定责任。同时，《若干意见》对项目建设管理法人应具备的项目管理能力提出了明确要求，要求各地结合本地区实际及具体项目情况，制定针对项目的建设管理能力要求，主要包括项目管理机构组成、职责分工、项目负责人等关键岗位人员的配置及资格、工程建设管理经验等方面内容，并要求在报送项目设计文件时，将项目建设管理法人相关资料作为文件的组成内容一并上报。交通运输主管部门在设计审批时，应对项目建设管理法人的管理能力情况进行审核。对不满足项目建设管理要求的，应按规定要求其补充完善或委托代建。
二是改革工程监理制。公路工程监理制是随着世界银行、亚洲开发银行贷款的引进而建立起的工程管理制度，多年来在公路工程质量、安全、进度、投资控制和环境保护等方面发挥了重要作用。针对当前工程监理制存在的突出问题，《若干意见》首先明确要继续坚持并完善工程监理制，更好地发挥监理作用。监理工作是项目建设管理工作的重要组成部分，要求按照项目的投资类型及建设管理模式，由项目建设管理法人自主决定工程监理的实现形式。针对目前监理工作量大的问题，《若干意见》要求调整完善监理工作机制，以质量、安全为重点，加强程序控制、工序验收和抽检评定，加强对隐蔽工程和关键部位的监理，精简内业工作量，明确环境监理和安全监理工作内容，落实对质量安全等问题的监督权和否决权。
三是完善招标投标制。招投标是工程建设中问题比较突出的重要环节，《若干意见》提出要坚持依法择优导向，遵循“公平、公正、公开、择优”原则，尊重项目建设管理法人依法选择参建单位的自主权。要改进资格审查和评标工作，加强信用评价结果在招投标中的应用。对具备条件的公路建设项目招投标应进入公共资源交易市常坚持信息公开，鼓励社会监督，规范招投标行为。
四是强化合同管理制。合同管理制为规范公路建设各方订约和履约行为提供了法律保障。《若干意见》提出要强化法律意识和契约意识，进一步加强合同履约管理，完善履约信用评价制度。
创新项目建设管理模式
多年来，我国大部分公路建设项目采用“建设＋监理”的传统模式。随着社会资本投资项目逐渐增多，以及《招标投标法实施条例》的颁布，传统模式已不能完全满足发展需要。根据公路建设实际和投融资体制改革的要求，《若干意见》提出了三种项目建设管理模式。一是由具备项目建设管理能力的项目建设管理法人统一负责项目建设管理全部工作（包括监理工作）的“自管模式”。目的是精简管理层级，提高管理效能，明晰主体责任，实现一体化管理。二是改进的传统模式。针对传统管理模式中，项目法人、监理单位等职责不清的情况，《若干意见》提出要按照监理制度的改革要求，在监理合同中明确项目法人与监理单位的职责界面，监理单位按照合同约定依法履行职责。三是代建模式。项目建设管理法人不符合项目建设管理要求时，应选择符合项目建设管理要求的代建单位承担项目建设管理工作，并签订代建合同。代建单位依据代建合同开展工作，依法承担相应的责任。代建模式体现了项目管理专业化的本质要求，通过市场机制优化配置建设管理资源，促进人才和技术合理流动。
《若干意见》强调了建设管理模式的确定程序。要求项目法人在向交通运输主管部门报送设计文件时，应明确拟采用的建设管理模式（包括相应的监理选择方式）并提交相关的材料。设计文件批复时要明确项目建设管理模式，以及建设管理法人、法人代表及项目主要负责人等。采用代建模式的，应明确代建单位及主要负责人等。项目建设管理模式、项目建设管理法人等变更时，应报原审批设计文件的交通运输主管部门备案。
为进一步激发社会资本活力，《若干意见》提出鼓励各地进一步探索政府和社会资本合作（PPP）模式等新的投融资模式下的其他有效建设管理模式。在工程承包模式上，《若干意见》提出要逐步推行设计施工总承包方式。设计施工总承包能够有效整合设计和施工资源，提高管理效率，各地可以结合实际情况逐步推广。
建立健全统一开放的公路建设市场体系
党的十八届三中全会提出“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，实现这个目标的一个重要前提就是市场必须是法治的、规范的，市场主体必须是诚信、有活力的。目前，我国公路建设市场中存在的突出问题正是一些市场主体缺乏诚信和契约精神，法治意识淡保为此，《若干意见》提出，要从公路建设市场信用体系入手，建立全国统一信用管理平台，加快完善全国统一的从业单位和从业人员数据库，发挥信用信息在市场管理中的基础性作用。拓展对市场主体的评价工作，建立主要从业人员信用评价体系。广泛开展信用评价工作，利用信息化手段，实现信息共享，加大信用信息应用力度，完善守信激励和失信惩戒机制，净化市场环境，为市场有效配置建设资源奠定良好基矗
强化政府监管 丰富监管手段
行政体制改革和行政审批制度改革的不断推进，使政府监管面临着新的形势，要求项目监管方式要从以往的主要依靠前置审批、控制准入，调整为强化事中事后监管。同时，随着投资体制改革不断深化，社会资本投资项目逐渐增多，监管难度增大。为此，《若干意见》对加强政府监管提出了明确要求。《若干意见》要求对项目出资人资金到位情况、招标投标、设计审查、工程变更、工程验收等关键环节加强监管和督查，重点整治招投标中的非法干预、暗箱操作、围标串标行为，以及试验数据和变更设计造假、层层转包和非法分包、虚报工程量、多计工程款等违法违规行为，加强对工人工资支付情况的监管。对存在违法违规行为的参建单位和个人要依法严惩，列入“黑名单”，给予限期不准参加招标投标、吊销资质证书、停止执业、吊销执业证书等相应处罚。针对社会资本投资项目，《若干意见》提出要通过特许经营协议明确项目法人的责任和义务，要认真审核特许经营协议中关于质量、安全、工期、环保、检测频率等内容条款，明确项目建设管理法人的相关责任和义务。重点加强对建设程序执行、建设资金使用情况、质量安全等措施的监管，严格技术标准、建设规模和重大技术方案的审查，提高对工程的检查和试验检测频率。必要时政府可通过招标等方式选择、购买第三方社会机构提供的技术服务强化监管，丰富监管手段，有效发挥监管作用。
法治是国家治理体系现代化的核心，改革要于法有据。《若干意见》提出要及时清理完善不符合改革发展的法律法规，实现依法建设、依法管理、依法监督。为加快推进改革进程，《若干意见》还要求，提高思想认识，加强组织领导，积极开展试点，跟踪试点进展情况，及时研究解决试点中发现的问题，总结经验，完善制度，加以推广。
