张德华解读《公路建设项目代建管理办法》
2015-06-16 来源：中国交通报
5月21日，交通运输部印发《公路建设项目代建管理办法》（简称《办法》），要求提高公路建设项目专业化管理水平，推进现代工程管理，深化公路建设管理体制改革。《办法》出台有何背景？主要从哪些方面规范公路建设项目代建管理？本报邀请交通运输部公路局副局长张德华，对《办法》进行深入解读。
代建需求扩大亟待统一规范
当前，公路建设投资不断增长，投资渠道日趋多元化。同时，资金、环保、土地等约束因素越来越强，建设管理难度越来越大；不同地区、不同项目的建设人力资源分布不均，管理水平也参差不齐。“公路代建作为现代公路建设管理的一种新模式，可以充分发挥市场机制的作用，提升项目管理专业化水平，有效地保证工程质量、安全、工期、投资等建设目标的实现，是交通建设管理体制改革的重要内容。”张德华表示。
2004年，国务院颁布《关于投资体制改革的决定》，明确提出“对非经营性政府投资项目加快推行‘代建制’”。全国各地区、各行业开始陆续推行政府投资工程代建制试点工作，公路建设领域代建范围也由最初的政府投资项目扩大到各类项目，取得了显著成效。随着各地公路代建需求的扩大，代建市场逐步形成，亟待出台规章进行规范，特别是代建单位与项目法人的关系、代建单位的能力要求、代建管理中各方职责及权利义务、信用与风险防控机制的建立等方面，均需要进行统一引导和规范。
张德华介绍，近年来，交通运输部在公路建设领域推行现代工程管理，大力倡导项目管理专业化，代建制作为提升专业化管理水平的项目管理模式，受到更加广泛的关注。东中西部不同公路建设阶段与建设管理人才的差异，也为代建制的推广提供了坚实的基矗自2011年起，交通运输部组织东中部地区交通运输部门和有关单位，以代建制方式支援新疆维吾尔自治区公路建设，共有12个省份的16家单位参与了22个项目的代建工作。为规范代建管理，部公路局委托新疆维吾尔自治区交通运输厅和深圳高速公路工程顾问有限公司开展相关课题研究工作，起草《办法》初稿；在广泛听取行业内相关单位、专家意见后，对《办法》进行了修改。部法制司按照立法程序向社会公开征求了意见，同时进行了合法性、合理性及立法技术的审核和修改完善。
以市场为导向提供专业服务
代建的特点主要体现在两个方面，一是充分体现了项目管理专业化的本质要求，解决了临时组建的项目管理机构专业性不强、局部地区建设管理力量不足的问题，能够不断积累和传承建设经验；二是利用市场机制配置建设管理资源，促进人才和技术合理流动，解决投资建设规模波动导致的人才紧缺、人才安置等问题，并通过优胜劣汰，培育高水平代建单位。
张德华介绍，新疆公路代建工作的成功实践，已经充分验证了代建的优越性。从目前建设形势看，代建市场有广阔的前景，特别是西部地区建设规模越来越大，建设条件越来越复杂，技术难度越来越高，部分地区只靠自身力量难以完成复杂艰巨的建设任务，更应打开市场，以开阔的眼界，吸收先进管理经验，提高项目管理水平。
“代建的定位主要体现在三个方面：一是与项目法人的工作界面划分，项目法人负责投资、建设管理决策，代建单位负责决策前的支持与辅助、决策后的过程执行与落实，主要包括专业性、技术性和事务性工作；二是与工程监理的融合，推进建设管理和工程监理的逐步融合，优化资源配置，减少管理环节，促进目标控制和过程管理的有效结合；三是与现行法律法规的关系，融入现行的建设管理体系，不改变现行的工程基本建设程序，代建是公路项目建设管理的一种模式。”张德华说。
《交通运输部关于深化公路建设管理体制改革的若干意见》明确指出公路建设项目可以采用代建制，即“由出资人或项目建设管理法人通过招标等方式选择符合项目建设管理要求的代建单位承担项目建设管理工作。代建单位依据代建合同开展工作，履行合同规定的职权，承担相应的责任。”
明确代建范围和代建单位要求
针对公路建设项目实行代建管理的范围和代建单位，《办法》第四条规定，项目法人具备规定能力要求的，可以自行进行建设管理；不具备建设管理能力的，按照本办法规定实行代建。《办法》第八条、第九条对承担代建单位的条件和代建管理人员作出了要求。张德华表示，代建制是项目管理的一种方式，在发展方向上鼓励具备条件的项目实行代建，但也不宜一刀切地对全部公路建设项目都实行代建。
公路是社会基础设施，具有公共产品的性质。代建单位负责项目建设管理工作，比传统意义上的监理职责更广泛、更深入，对项目建设目标的实现至关重要。“因此，有必要对项目法人选择代建单位提出明确要求。”张德华表示。所谓项目法人的“规定的能力”，在交通运输部2011年发布的《关于进一步加强公路项目建设单位管理的若干意见》有相应规定，近期发布的《交通运输部关于深化公路建设管理体制改革的若干意见》中也明确，地方交通运输主管部门应结合本地区实际及具体项目情况，制定针对项目的建设管理能力要求。
目前代建市场发育不足，专业化代建管理单位数量少，《办法》明确了代建单位的产生和选择，鼓励符合代建条件的公路建设管理单位及公路工程监理企业、勘察设计企业进入代建市场，开展代建工作。在代建单位的选择上，原则上通过招标方式选择。
张德华表示，虽然《招标投标法》的适用范围是指工程勘察、设计、施工、监理单位，并没有包括代建，但考虑到国务院《关于投资体制改革的决定》中规定通过招标等方式选择专业化的项目管理单位负责建设管理，代建可以作为工程咨询服务适用《招标投标法》。因此，《办法》第四条明确代建单位通过招标等方式选择。但招标并不是唯一的方式。
运用市场机制落实责任义务和目标奖惩
《办法》还明确了代建单位与勘察设计企业、施工企业、监理企业之间的关系。《办法》第二十条规定，代建单位不得在所代建的项目中同时承担勘察设计、施工和材料设备供应，不得与以上单位有隶属关系及其他直接利益关系。这主要是考虑，代建单位如果在同一个公路建设项目中既承担代建管理职责，又承担具体的勘察设计或施工，则会出现代建单位既当“裁判员”又当“运动员”的情形，不利于公路建设项目的质量与安全管理。
《办法》第二十二条规定，具有监理能力的代建单位可以承担监理职责。“这是因为，从工作性质讲，工程监理可视为建设管理的组成部分。为优化资源配置，减少管理环节，促进目标控制和过程管理的有效结合，公路项目代建有必要推进建设管理和工程监理的逐步融合。”张德华说。
《办法》明确了项目法人、代建单位的主要职责及禁止行为，以及勘察设计、施工、监理、材料设备供应等单位在代建管理中的义务。代建作为高度专业化、市场化的项目管理模式，必须实行目标管理和考核奖惩，将工程质量、安全、进度、投资、环保等管理目标通过合同的形式，以市场化的方式约定下来并加以细化，严格按合同办事，最大限度减少或避免人为因素的干扰。张德华介绍，为增强操作性，《办法》规定当由于外在原因导致建设管理目标无法实现的，应合理调整管理目标；项目法人发现代建管理存在重大偏差时应采取必要的措施。
《办法》要求各级交通运输主管部门和所属监督机构依法加强代建管理，交通运输部将建立代建单位信用评价制度和黑名单制度，并将组织制定公路代建标准招标文件。
