周兰萍：企业参与PPP项目难点与突破
2017-12-27
我国PPP项目的现状可谓一半是海水一半是火焰：一方面，自去年9月份以来，全国10多个省区市相继推出的PPP项目规模超过2万亿元；另一方面，大多数PPP项目或没有收益来源，或项目收益无法有效覆盖项目投资成本，存在缺口的项目在贷款融资方面也面临风险。此外，地方债务处理和PPP立法保障措施等问题解决到位尚需时日，目前看来，社会资本对于PPP项目的实际参与度并不高，诸多PPP项目的落地前景着实令人担忧。
模式选择——扬长避短，合理设计
PPP是一系列模式的总称。针对准经营性项目和非经营性项目，目前在实践中主要有以下几种代表模式。
安庆模式
安庆模式，即非经营性项目DBFOT模式。安庆市外环北路工程PPP项目，是安徽省乃至全国第一例典型意义上的市政道路PPP项目，是非经营性项目采用PPP模式运作的示范案例。该模式的亮点在于，其在传统的非经营性市政道路建设基础上增加了运营环节，并将社会资本的回报与绩效评价相挂钩。社会资本在承担更多风险的同时，获取了相应的对价支付。政府通过竞争机制的引入，降低全生命周期成本、提高项目管理效率的目标可以很好地实现。
池州模式
池州模式，即厂网一体化PPP模式。池州市污水处理及市政排水设施购买服务项目采用“厂网一体”运营模式，将污水处理厂和排水管网项目整合，开启“厂网打包”PPP项目的池州模式。池州模式的独特之处在于，对于社会资本无法有效控制投资规模的管网与污水处理厂做了打包处理，在合作模式上就该部分通过政府采购服务方式做了特殊安排，即资产打包处理，费用单独核算。政府和社会资本双方各取所需。
固安模式
固安模式，即城市综合运营PPP模式。2002年华夏幸福基业股份有限公司开始在河北固安县打造“固安工业园区”，如今已经发展形成了航空航天、高端装备制造、生物医药、电子信息、现代物流等五大产业集群。华夏幸福开创的城市综合运营概念对于新城项目、片区改造项目等新型城镇化项目都是极好的借鉴。
绿地模式
绿地模式，即“轨道工程+区域功能”的整体开发PPP模式。绿地地铁投资公司陆续运用于徐州3号线和南京5号线等PPP项目中。绿地先期介入参与地铁沿线区域的综合功能开发，发挥绿地优势特长，打造具备商业、办公、酒店等功能于一体的地铁上盖城市综合体及配套服务设施。这种创新模式，在快速推动各地基础交通项目建设的同时，将极大地带动轨道交通沿线的综合开发，完善区域功能，助推地方经济发展。
济青铁路以地养铁模式
济青高铁（济南至青岛）是全国第一个同步在可行性研究阶段制定出土地综合开发方案的铁路项目，前不久，济青高铁（潍坊段）先行完成社会资本的招选。该项目有望成为全国首个实现沿线土地综合开发的铁路项目。去年以来，国家发改委批复了上万亿的铁路项目，可以预见，济青高铁以路养铁模式极有可能会成为今后铁路项目的主流投资模式。
当前形势下，非经营性项目和准经营性项目可以借鉴上述模式，结合项目自身特点，设计出适合该项目的PPP模式。
区域选择——政府重视，运作得力
在PPP项目区域选择方面，社会资本应重点关注以下几个方面。
当地的财政状况及政府债务状况
非经营性项目和准经营性项目涉及的资金缺口很大程度上将依赖财政补贴。去年以来，各地土地出让收入持续下滑，税收等收入受宏观经济影响也不尽乐观。2015年是地方政府到期债务偿债高峰，地方政府偿债压力较大。
为了积极处置地方政府存量债务，降低偿债风险，经国务院批准，财政部相继下达了2批1万亿的地方债券置换存量债务额度。此外，国务院批准地方政府发行一般债券5000亿元、专项债券1000亿元用于弥补本年度预算赤字6000亿元。共计26000亿元的地方债券资金对于缓解地方债偿付压力无疑是利好，但按照《预算法》等相关规定，地方债券的偿还资金也应纳入预算，由地方政府按规定偿还。考虑到部分地区本次上报的地方债务数据可能未能覆盖全部债务，实际分配的债券资金额度也相对有限，地方政府的偿债压力和债务风险实际仍然很大。
鉴于此，社会资本应对地方财政状况予以动态关注，对于项目自身收益不足、财政支出责任较大的PPP项目应谨慎介入。
当地出台的PPP法规文件及其可操作性
去年9月份以来，福建、江西、四川、安徽、江苏、浙江等多个省区市相继出台与PPP模式有关的政策，并在各自辖区范围内先后推出大批PPP试点项目。很多尚未正式出台PPP相关政策文件的地区，如山西、陕西、黑龙江等地也已经推出了PPP试点或向社会资本开放的各类项目。新疆、广西、山东、重庆、上海、河南、北京等地区在今年1月份的地方政府工作报告中均提到引入民间资本大力发展PPP。
在已出台的PPP政策文件中，从发文主体上看，有的是政府发文，有的是财政部门发文，有的则是发改部门发文；从发文内容上看，多是对相关部委文件（特别是财政部文件）要点的完整复述或有限发挥，仅个别地区对业界关注的PPP的Public（政府）一方如何实质性参与PPP项目的问题提出了相对具体的初步答案。各地文件在发文主体、文件内容上的差异，能反映出其实际重视程度和对PPP的认识深度。这些差异也将直接关系到各地PPP项目今后的具体落地与实施。
融资平台（或地方政府控制的国企）的运作能力
《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》国发〔2014〕43号文规定，剥离平台公司的融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。但《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》发改投资[2014]2724号规定，行业运营公司可以作为PPP项目的实施主体。结合南昌等地出台的PPP文件，PPP项目的实施除了职能部门和下属事业单位外，部分项目还可能是原有的融资平台公司。政府参股的PPP项目公司设立过程中，极有可能通过原有的融资平台公司注资。此外，不少存量项目的实施还可能会通过对原有平台公司改制、社会资本增资入股的方式进行。
由此可见，在具体PPP项目实施过程中，融资平台仍将是非常重要的一支力量。融资平台（或地方政府控制的国企）的运作能力仍应作为项目投资决策过程中的重要考量因素。
领导班子的契约精神
失败的PPP项目未归咎于政府信用，但成功的PPP项目很大程度上离不开良好的政府信用。以市委书记和市长为首的领导班子的执政能力水平及其对待合作方的契约精神，对于PPP项目的实施和保障而言，不可或缺。换言之，无论出台多少支持政策，如果缺乏重诺守约的合作精神，理性的社会资本一定也会选择用脚投票。
据悉，财政部正在研究建立上级财政对下级财政的结算扣款机制，对于地方政府的违约行为，通过建立扣款机制的方式，切实保障社会资本的合法权益维护，此举也充分表明财政部充分认识到契约精神对于PPP模式推广的关键性作用。
伙伴选择——强强联合，优势互补
PPP项目竞标中，投标人大多组成联合体投标，以增强整体竞标实力，分担项目风险。联合体的伙伴选择将直接影响联合体的竞标实力和项目的成败，是项目公司初始发起人运作PPP项目的关键步骤之一。选择联合体伙伴应遵循的一般原则如下。
能力互补和战略协同
应重点考虑联合体各成员对于联合体整体能力的贡献，包括竞标阶段的能力优势和PPP项目合作期内相当的项目运作和运营管理能力。一方面增加中选的概率；另一方面保障PPP项目协议的顺利执行，根据项目特点，投资开发商、设计单位、工程承包商、管理咨询商、供应商、运营商等有相应优势的企业之间可以分别组成不同的联合体。北京地铁四号线等国际性招商项目中的投标联合体成员组成均是基于前述考虑。
诚信合作和文化相融
当联合体成员之间有相互竞争的主营业务，或者出现难以避免的利益冲突时，合作伙伴的诚信状况和文化价值观差异小则损及初始发起人利益，大则关系项目成败。在某大型体育项目中，联合体三方都想从建设承包中获利，所以，项目的整个建设工程按照三方在项目公司中的股份比例分给三方，导致项目公司对项目建设失去良好控制，在项目设计发生变更后，总承包商被抱怨过多考虑自身利润、进度和安全而不是整个项目公司的整体利益，导致项目建设费用超支，还同时引发总承包商向项目公司的索赔。
现行的PPP项目应以此为鉴，综合项目具体情况和合作方的各自意愿，在合作模式、投资模式、退出模式、项目公司设立运作等方面量身定做出具体合作方案。各方只有对于PPP理念有足够的共识、对于风险分担以及利益分配有充分到位的认知，互利共赢才会有实现的可能。
程序选择——恰当方式，中选合法
实践中很多PPP项目招选社会资本的程序中常见有公开招标，但也有项目采用的是邀请招标、竞争性磋商和竞争性谈判等方式，四川等地还多见“招商”名义。尽管财政部去年年底出台的多部文件针对PPP项目的采购程序进一步加以明确，但社会资本遴选程序的合法性依然是需要重点关注的问题。笔者提示以下几点：
（1）使用者付费的PPP项目采用非招标采购方式，法律依据不足。就使用者付费的PPP项目而言，《政府采购法》和《招标投标法》的规定存在脱节。《政府采购法》适用于使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。使用者付费的PPP项目性质上属公共产品或服务，适用《招标投标法》没有争议，但因项目资金来源并非财政性资金，所以若要适用《政府采购法》则依据不足。
（2）对于准经营性项目和非经营性项目，若是符合公开招标条件但又因故需要采用公开招标以外的其他方式采购的，依法应当办理审批手续。根据《政府采购法》规定，公开招标应该作为政府采购的主要方式。公开招标主要适用于采购需求中核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规及政府采购政策，且采购过程中不作更改的项目。《政府采购非招标采购方式管理办法》财政部2013年74号令和《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》财库〔2014〕214号均规定，达到公开招标数额标准的货物、服务采购项目，拟采用竞争性谈判或者竞争性磋商采购方式的，采购人应当在采购活动开始前，报经主管预算单位同意后，依法向设区的市、自治州以上人民政府财政部门申请批准。
（3）需要注意的是，不同采购方式的具体流程存在差异，尤其是竞争性谈判和竞争性磋商。财政部215号文规定，项目经重新资格预审后合格社会资本仍不够3家的，可以依法变更采购方式。但财政部214号文又规定，采用竞争性磋商的，提交最后报价的供应商不得少于3家，例外情形仅规定了市场竞争不充分的科研项目以及需要扶持的科技成果转化项目，并未包括政府购买服务。鉴于此，近期财政部在《关于政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法有关问题的补充通知》中又进一步明确，采用竞争性磋商采购方式采购的政府购买服务项目（含政府和社会资本合作项目），在采购过程中符合要求的供应商只有2家的，竞争性磋商采购活动可以继续进行。
融资渠道选择——拓宽渠道，降低风险
PPP项目资金需求量大，投资周期长，回报率低，传统融资渠道在融资期限上匹配度低、融资利率较高，对融资担保的高要求也进一步加大了融资难度和融资成本。
对于社会资本而言，在PPP大潮下，应该尽快转变单一依赖银行贷款的融资思维，积极创新融资方式，拓宽融资渠道。过往的PPP项目很多是工程企业主导，绝大多数工程企业对于融资还停留在银行贷款这一层面，对于其他融资渠道即便知晓也因嫌手续过于麻烦而不愿主动接触。相比较银行贷款等间接融资方式而言，企业债、中期票据等直接融资方式的融资成本要低很多，不仅如此，通过与资本市场接触，一方面可以规范工程企业的公司治理，另一方面还可以扩大工程企业的知名度和影响力。
拓宽融资渠道，降低融资风险和项目风险
财政部113号文第二十四条规定，项目融资由社会资本或项目公司负责，社会资本或项目公司未按照项目合同约定完成融资的，政府可提取履约保函直至终止项目合同。在湖南某电厂的项目中，社会资本就因没能完成融资而被没收了投标保函。
PPP项目资金投入量较大，社会资本应充分利用现行PPP项目融资政策，设法取得与项目投资周期期限更匹配、利率更优惠、担保要求更宽松的融资资金，在棚改项目、水利等重点建设项目上积极争取国开行的政策性贷款，条件允许的情况下积极寻求利率优惠的国外贷款支持。社会资本还应充分了解各类创新融资工具的特点和发行条件，通过不同融资工具的有效组合，降低融资风险和融资成本。比如，针对分期投资建设运营的项目，项目在建设期间可以通过项目收益债（票据）进行融资，项目建成后则可以通过资产证券化方式融资。
社会资本应邀请金融机构前期尽早参与到项目中
结合金融机构的意见合理确定合作模式、设计融资方案和交易结构。对于社会资本来讲，PPP项目资金来源应作为决策前的重点安排，而金融机构的具体要求又关系到社会资本与政府的PPP具体合作方案，因此，金融机构及早介入极有必要。如果金融机构要求的担保、支持函件需要政府协助，应当及时向政府提出要求，及时落实到PPP项目协议及相关协议文件中。
交易模式和建设手续的合法性
交易模式和建设手续的合法性是金融机构融资的基本前提，社会资本应当高度重视，以免遭致融资风险。以资产证券化、公司债和项目收益债为例，根据有关规定，名为PPP实为BT的项目包括由融资平台作为BT甲方的项目，因为系以地方政府以及融资平台为债务人，项目将无法发行资产证券化、公司债、项目收益债。在项目性质上，若是名为保障房实际未纳入国家保障房计划的将无法通过资产证券化融资。
设法通过项目收益权进行质押融资
重视项目收益权审批及证明文件，设法通过项目收益权进行质押融资。担保是项目融资非常重要的环节，但实践中，很多社会资本尤其是工程企业往往忽视资产的积累，自身资产状况满足不了金融机构的要求，这种情况下可能就会依赖政府和项目寻求担保支持。就政府提供的支持而言，过去较常见的是未来土地出让收益和融资平台担保，根据发改委企业债新政，未来土地出让收益不能作为发行企业债的偿债保障措施。而融资平台的信用随着其融资职能的逐步剥离，没有政府隐性担保的融资平台实际担保能力可想而知。鉴于此，PPP项目中，社会资本应当及时与金融机构沟通，取得项目收益权的相关审批证明文件，以便办理质押融资。
争取基金扶持，降低投融资风险
积极争取中央和地方财政融资支持基金扶持，降低投融资风险。根据国务院60号文规定，对于重点领域项目，政府可以使用包括中央预算内投资在内的财政性资金，通过认购基金份额等方式予以支持。尤其是示范项目，将获得中央和地方两级财政补助。江苏等地PPP指导文件中明确规定，对省级PPP试点项目从开展宣传、搭建平台、引入投资方和国内外金融资金、融资支持增信、前期开发费用补贴等方面进行支持，并筛选合适项目报送财政部列入国家示范项目，积极争取国家PPP融资支持基金的扶持。
鉴于此，政府和社会资本均应慎选项目、精选项目，在积极创新的同时，通过规范的运作，尽可能就PPP项目申报本省乃至全国试点和示范项目，以争取中央和地方融资基金支持，降低项目投融资风险。
积极尝试多渠道融资
包括境外融资，降低融资成本。我国金融市场发展水平的滞后，导致投资人在项目融资过程中遭遇权益资本短缺、直接融资渠道受限等不利情况，债务融资的主要来源依然还是银行贷款。同时受制于公用部门的资本金制度，使得项目公司使用的杠杆比率普遍偏低、灵活度较小。
PPP项目社会资本获得的是合理投资回报，如果不借助资本力量，提高资金的杠杆率，项目的投资回报极有可能轻易就被巨额的融资成本吞噬。有数据表明，通过海外融资和上海自贸区融资成本较境内融资平均要低50%以上。绿地集团凭借其品牌优势和海外资本平台优势，先后获得农行、中行、交行等多家金融机构累积高达上千亿元的高额授信，这为其进入地铁项目投资提供了有力的保障。
综上，只有积极创新融资方式，拓宽融资渠道，才能有效控制PPP项目融资风险，让企业在PPP热潮中真正掘得属于自身的那桶金。
PPP的政策文件还在不断出台，对于各方而言，要让更多的PPP项目落地，除了领会中央的文件精神，还应在实践中不断创新。只有通过积极创新，破解更多的PPP操作难题，才能为下一轮政策制定完善提供丰富的实践素材，让PPP更好地助力地方经济发展。
