澳大利亚运用PPP模式的成功经验
2017-12-26
PPP是政府通过私人部门参与基础设施和公共服务项目建设的融资模式，以解决财政资金不足问题。而且从国际经验看，由私人参与的项目，管理运营效率较高。
澳大利亚政府不仅利用PPP模式进行基础设施建设，如建设公路、铁路、港口等，还利用这种模式建设学校、医院、监狱这样的公益机构。澳大利亚在运用PPP模式实施大型基础设施项目方面处于世界领先地位，其经验受到各国关注。2012年笔者随同财政部代表团对澳大利亚的PPP融资方式进行了为期10天的调研考察，走访了澳大利亚专门从事PPP融资的政府机构以及通过PPP融资的项目——墨尔本皇家儿童医院。在调研中我们发现，澳大利亚的PPP融资模式有成功的经验可借鉴，也有问题值得思考。希望此文能对开启我国PPP融资方式进行城镇化建设有所贡献。
公与私的角色与转换
在PPP融资项目中，私营部门既可以参与建设，又可以负责运营；政府则对建设和服务是否达标进行监管。在每个PPP项目合约签订前，政府部门和私营部门会进行反复、深入的讨论，根据各方从项目中获得的利益，明确双方的责任和应承担的风险。一般来说，公共部门主要承担土地风险，私营部门承担对基础设施或公益事业领域的建设或经营责任，政府通过法律对私营部门进行管理和监督，与私营部门确权分利，分担经营风险，形成双方共赢的局面。因而正确认识政府在项目主导中的作用与定位，是推动公私合营发展的关键所在。维多利亚州监狱是由澳大利亚私人投资承接设计、施工并经营的PPP项目，私人投资者完全按照政府要求建造并经营管理监狱，政府只需对私人经营者付费和进行监管即可。维多利亚州政府对其管理有很明确的量化指标，即只要监狱的犯人返回率降低，政府就给予经营者一定的资金奖励，因为政府认为是监狱的教育让这些犯人重新做人，改邪归正，从而确保了社会的安定。
确保私人部门的利益是吸引投资者的关键
在PPP融资项目中，确保私人投资者在项目建成后有一定的收益是私人参与建设的动力所在。一般有两种情况：一是投资风险较小，只要符合政府要求并投入运营，政府即会向私营部门付费；另一种情况是政府让利给私营部门，使其在参与项目建设中有利可图。如墨尔本皇家儿童医院，维多利亚州政府与私人投资者在开始时即谈好条件，新医院建好运行后，将原址的旧医院交由私人投资者自行改造利用，如建超市或旅馆等，所得收入归私人投资者所有，涉及税收项目将享受一定的优惠，但最终这块土地及所有不动产仍归政府所有。这样既有利于帮助政府完成公益事业，解决了财政资金不足的问题，又可帮助私人部门解决投资盈利问题，实现政府与私人部门的双赢。澳大利亚合同法从法律上也保证了私人利益的实现，一方违法，另一方可以起诉。若企业违法，将会失去声誉和今后参与其他项目的机会。
政府购买服务的有效机制
政府购买服务在党的十八届三中全会决定中多次被提及，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手。近年来，PPP模式也从公共基础设施领域逐渐向公共服务领域延伸扩展，如研究开发、技术转移、职业培训、囚犯改造等经济服务领域，社区服务、社会福利、安全保障、环境规划、基础教育等社会服务领域。中国人民大学公共管理学院副教授王丛虎认为，作为一个服务型政府，通过PPP模式来实现公共服务提供机制的多元化和高效化，无疑将是我国未来必须解决的重大问题。政府购买公共服务绝不是简单的买卖合同关系，而是应该充分借鉴公私伙伴关系模式下的不同购买方式，如合同承包、特许经营、补助、凭单、法令委托、出售、无偿赠与、清算、撤出、放松管制等，通过多种多样的民营化渠道实现政府提供公共服务的多样性、效益性、节约性和效率性。孙洁也进一步补充道：在公共服务方面，为最大限度满足人们对公共服务的需求，理想的模式是通过公私合作的方式来提供。其要点是，政府公共部门确定所需服务的数量和质量，具体服务由私人部门提供，提供价格可通过公开招标价格听证会或双方议价等方式形成。
风险防控最重要
对任何一个PPP融资项目来讲，风险存在于项目设计、建设、运营管理的全过程。由于是公共项目，政府是风险的最后承担者，因为政府担任最后放款人角色，因此政府会对每个PPP融资项目进行社会效益、经济效益及生态效益分析。这里有几个条件必须考虑周全，项目具有一定的价值和规模；技术具有复杂性和新颖性，能够帮助政府实现一定的风险分散和转移；项目具有很大的设计和技术创新空间，使项目所有者具有较高的项目实施能力；能够平衡私营部门的利益和公共部门的需求关系；配套设施及副业经营可使私营部门从中获益，能充分调动私营部门的积极性。虽然有些项目风险转移到了私人部门，但当项目无法获得足够资金时，政府会通过提供担保进行融资等形式帮助私人部门渡过难关。因此政府对项目的风险预期一定要有精准掌控。公共部门和私营部门都需要充分了解项目风险，并在项目伊始就预见未来风险并提出解决方案，政府管理部门亦要不断提高项目风险透明度，确保合作各方对风险的充分认知，从而推动项目顺利实施。一个重要的理念是合理分担风险，因此要遵循这样的原则：将风险分配给最有能力承担且能产生最大项目效益的一方，因为它最能控制该风险。在不同的PPP项目中，由于项目限制和范围不同，风险分担情况会有所不同，因此对于PPP风险的分担并不是绝对的，而是针对不同项目并结合各种因素综合衡量。管理项目建设和运营中的风险管控成本较高，需要政府与私人部门保持充分的沟通，包括解决问题机制安排。如政府会定期发布PPP融资项目清单、未来项目规划等，好让投资者明悉项目的连续性，以便投资者对未来的投资有准确的预判。若政府对项目判断失误，项目失败，选民也会在选举中用投票来表达意见。
在走访过程中我们也发现，澳大利亚在开展PPP项目时，政府往往习惯对项目开发采取过多指导性的干预措施，不利于促进项目发展。最典型的是墨尔本的一段高速公路，修完没有车子去，因为收费过高，闲置在那儿了。政府应更多考虑项目发展需求和周期，目标应是吸引更多私营或商业性质企业投资、创新，以帮助政府管理资产和保证项目交付质量。对于投资量大、运营期周期较长的项目，随着基础设施老化，私营部门运营困难也在逐步加大，这对公共部门履行监管职能就提出了更高要求，因此需要在项目运作过程中完善一些具体问题，如风险转换、议价的透明度，政府部门对于私营部门承担的风险如何补偿或补偿多少。此外，澳大利亚政府对自身承担的成本关注度过大，导致竞标人在竞标时不落实资金承诺，反而会给政府带来资金不足的风险。政府在开展PPP融资时首先要关注风险问题，其次才是项目绩效问题。在操作方面应方便快捷，防止动荡时期带给企业更多的不确定性等等。这些都是我们在开展PPP融资模式中应该注意的问题。
