作者简介：翁燕珍 交通运输部科学研究院 博士、助理研究员
公私合作伙伴关系（Public-Private Partnerships，以下简称PPP）是指在基础设施建设及公共产品和服务提供中的一种长期合作关系。在基础设施领域，PPP模式通常指由社会资本承担设计和建设以及运营和维护等大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理的投资回报，而政府部门则负责基础设施及公共产品和服务的价格和质量监管，以保证公共利益最大化。这种模式能较好地解决公共基础设施建设和运营当中的融资难及运营效率差的问题，同时也能活跃社会资本。英国是较早采用PPP模式开展基础设施建设的国家，在公路领域有很多实践。笔者在对有关文献材料进行翻译、整理和分析基础上，形成了本篇文章，以期对我国公路领域推广PPP模式有所启发和借鉴。
一、英国PPP项目概述
（一）PPP项目的起源
英国是较早采用PPP模式开展基础设施建设的国家。20世纪80年代，私人部门开始参与英国基础设施的建设和管理。1992年，英国面临经济衰退、公共支出不断扩大，政府提出私人融资计划（Private Finance Initiative，简称PFI），极大地促进了私人资本介入基础设施领域。英国PPP大致分为两类：一类是特许经营，凡是由使用者付费都称为特许经营；另一类是私人融资计划（PFI），由政府付费的称为私人融资计划。PFI是英国特有的一种基础设施投资、建设和运营管理的模式。截至2014年3月，英国PFI项目累计金额566亿英镑。为了便于表述，本文不再区分特许经营和私人融资计划，都统称为PPP。
在交通基础设施领域，最早按照使用者付费模式管理的三个PPP项目是伊丽莎白二世女王大桥（Queen Elizabeth Ⅱ Bridge）、塞文二桥（Second Severn Crossing）和M6高速公路[1]。从1996年开始，英国新的PPP合同不再采用使用者付费模式，而是采用影子收费或政府直接付费方式向使用者提供免费道路服务，政府基于服务可得性等因素从预算资金中拨款向私人部门支付费用。
英国最初提出PPP的主要原因包括以下几个方面：一是多年政府投资不足造成基础设施缺乏，而基础设施建设所需的资金缺口又超出公共部门财政能力；二是传统基础设施建设模式存在较多不足，包括成本超值、进度推迟、资产全生命周期成本高；三是政府希望向私人部门转移更多风险；四是希望公共部门的支出能够获得更多价值。此外，英国政府也想借助PPP改善公共部门资产负债表债务状况。
（二）PPP项目的发展
随着各方对PPP项目条件认识的不断提高，以及相关法律政策的出台和修正，PPP模式在实践中不断地作出调整。英国国家审计署（NAO）和议会也一直密切关注PPP。1998年，国家审计署首次发布了关于PFI报告[2]。报告指出，PFI项目通过物有所值评价（Value for Money, VfM）可以实现预期的目标，同时也有助于改善风险分配、优化合同条款等。随后，英国还采取了一系列措施完善PPP相关政策，如制定PPP标准合同、对政府雇员合法利益的保护、对合同调整留有空间等。目前标准合同已经开始使用，如果最终签订合同与标准合同存在着差异，需履行相关审批手续。另外，英国在推动PPP时还非常注重对政府雇员的保护。如果一项资产或服务通过签订合同方式交给私人提供者或运营商来提供，有关就业法律规定会对公共部门雇员的合法利益予以保护。此外，对于长期限的合同而言，相比较标准合同，不可避免地会有相应的合同修改和调整。因此，要求在合同条款中为今后谈判变化留下足够的灵活空间。
（三）公众对PPP的接受态度
在英国，公众对PPP接受度存在着两种现象。一种现象是混淆了PPP与私有化。从本质上讲，两者有明显的区别。私有化是指一项资产的所有权转让给私人部门，由诸如公用事业委员会等机构对其进行监管。PPP是公共部门和私人部门合作的一种制度安排，依据合同法通过合同对双方权利义务进行约定。另一种现象是公众普遍对整个PPP政策持反对意见，但一旦公共部门披露PPP模式与其他模式的优缺点，公众对特定项目会给予支持。因此，上述两种现象说明，政府的透明度、政策和项目信息的可获得性以及审计，对于改善公众对PPP的认知和接受度具有重要作用。
二、公路PPP项目管理
（一）PPP在公路网体系中的作用
PPP项目在英国公路网体系中所占比例不大，但却发挥着重要的作用。公路管理局是英国运输部的一个组成部门，负责管理英国4300多英里的高速公路和主要干线公路，并对PPP项目履行重要职责。表1为自1996年以来英国公路管理局运用PPP模式完成累计投资情况。据统计，1996至2012年英国高速公路和主要干线公路PPP项目累计投资约38亿英镑。
图1 1996至2012年英国公路管理局运用PPP模式情况
（二）回报机制
对于私人部门而言，PPP项目要求有一定收入来源，进而补偿其投资、运营、融资、交易费用以及股权投资的回报。回报机制主要有三种：使用者付费、影子收费和政府直接付费。使用者付费是指使用者对使用公路所支付的费用。影子收费是指公共部门基于一定交通量向私人部门付费。政府直接付费是指公共部门付费给私人部门，付费机制由几方面因素构成，其中一项主要因素是保证服务的可得性，即公共部门基于服务的可得性向私人部门付费；另外一些可能的收入来源包括公路沿线的商业开发或土地使用安排带来的辅助收费，例如公路休息服务站、餐厅等。
在英国，采用PPP模式的项目除M6及一些桥梁（塞文二桥）采用真实收费外，其他高速公路项目均采用影子收费模式或政府直接付费模式。早期的PPP项目多是基于交通量的影子收费，近来PPP项目则更多使用基于考虑多种因素下的政府直接支付机制。具体因素包括：拥堵状况、道路可得性、最小绩效准则以及安全性。支付费用的大小主要与既定服务水平的可得性挂钩。通常情况下，在项目采购阶段，私人部门会就政府直接付费额度提出相应的要求。
由于政府直接付费模式对政府带来了较大资金压力，英国政府考虑将在今后采用更多真实收费机制开展高速公路PPP项目。
（三）项目分析和选择
决定一个项目是否适合采用PPP模式是一项重要的任务。英国公路管理局有关官员表示，采用PPP模式可以实现物有所值，但对于规模太大、过于复杂或准备不够充分的项目而言却并不适合。因此，需要公共部门对项目产出说明有清晰的要求，并对项目有充分准备。英国是根据区域发展重点和主要计划方案制订相应的交通规划。英国公路管理局决定一个项目是否实施主要考虑几方面因素：一是该项目建设的必要性情况；二是其他在建或要建项目情况；三是该项目总投资；四是路网对于各项目实施交付时间上的优先序要求等。英国要求，对于任何一个重大项目（通常投资额在1亿英镑）首先应考虑是否采用PPP模式，对于投资额低于750万英镑的项目，认为采用传统建设方式更能创造价值。
一个项目被识别分析认为是PPP模式的潜在项目后，接下来由重大项目和采购局决定项目具体实施方案。对于潜在的PPP项目，首先需要进行物有所值评估，主要从五个方面进行分析：一是项目规模是否足够大，大到可以抵消采购和实施过程中产生的交易成本；二是公共部门是否可以明确界定产出和服务要求；三是私人部门是否有足够的经验实施项目；四是全生命周期内的产出和服务是否可以被量化；五是是否有合理的方法对私人部门进行绩效评估。
如果上述五个方面评价都通过了，说明项目采用PPP能够实现物有所值，接下来则开展公共部门参照标准比较分析（简称“PSC分析”）。PSC分析旨在对某个项目全生命周期内的成本和风险进行量化时，采用PPP模式与传统政府供给模式相比是否能够产生价值。如图2所示，当采用PPP模式，基本成本（base case）和公共部门保留风险成本之和小于PSC公共部门支出成本，这就说明项目采用PPP模式是物有所值的，反之，则不适合采用PPP模式。英国财政部一般不再要求PPP项目进行PSC分析，而是基于审计和经验，并结合项目特点来判断一个项目是否能通过PSC检验。而公路管理局则仍借助于PSC方法进行判断。
但值得注意的是，针对于物有所值（VfM）和PSC分析目前仍存在着一定争议。尽管如此，使用这种方法至少可以促进项目实施决策过程的规范化和可审计化，此外还可以鼓励所有项目进行全面的商业分析。
（四）风险分配和管理
有效的风险分配是PPP项目管理的重要方面。如果一个PPP项目在全生命周期内并没有将重要风险转移给私人部门，这说明该项目并不适合采用PPP模式来供给。但需要注意的是，风险转移给私人部门这一点并不能被过分地强调。英国对于PPP项目风险分配框架有一个基本设计，具体见表1所示。为了实现风险转移最大化，英国公路管理局提出了“稳健、可审计风险分配”计划，具体采取了一系列措施：一是制定标准的合同范本；二是采取一些项目采购技术，例如在合同最终签署前组织召开风险研讨会、对风险调整进行谈判等。
表1 英国基本风险分配框架
风险
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公共部门
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私人部门
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设计风险
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√
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土地征用风险
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√
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环境保护风险
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√
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施工技术风险
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√
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岩土风险
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√
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设施重新定位风险
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√
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运营养护风险
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√
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付费兑现风险1
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√
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潜在缺陷风险2
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√
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√
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法律政策变化风险
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√
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不可抗力风险
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√
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竞争性项目3
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√
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注：1.假设项目回报机制为政府直接付费；2.需要具体根据项目而定；3.公共部门
通常会规定一个项目一定范围内不再增加平行的公路，所以此处竞争性项目为一定
范围外其他交通项目的增加对本项目带来的竞争，由私人部门承担。
（五）采购程序及透明度
针对公路PPP项目，英国通常采用竞争性采购方式选择私人部门。根据项目规模和复杂性的不同，官员和咨询顾问可以起到很大作用。例如，M25高速公路项目[3]采购过程就涉及大量内外部人员，从而使得项目采购得以高效开展。采购过程主要包括四个主要阶段：一是资格预审；二是投标；三是谈判；四是签订合同。其中，资格预审包括：发布预先信息通知、告知市场有一个项目即将采购；在欧盟官方期刊OJEU上发布公告；发布资格预审公告，介绍项目情况、项目产出要求和说明、评估准则。招标包括：发布招标文件（包含合同范本、投标说明和指南、项目的可行设计方案、项目时间安排表）；投标要求及对相关问题的解答；提交投标文件；对投标人进行评估，选出候选名单，最终确定优先有选人。
透明的采购过程是公共部门和私人部门合作的一项重要前提条件。足够的透明度对于实际和潜在参与方、采购官员、法律方和公众而言带来稳定、可靠和可预测的信息。对于具有规模大且复杂的公路PPP项目，透明度尤为重要。因为社会公众、政府官员、媒体都高度关注这类大型项目，私人部门将其资金投入到这类项目时也都非常谨慎。因此，通过采取多种渠道、规范措施提高项目的透明度，满足各方的信息需求是英国在实践中的一块重要工作。例如，聘用廉洁正直的官员对合同中涉及的复杂条款谈判进行监管，确保采购过程公正。
（六）合同文本及变更管理
英国公路管理局设定的PPP项目合同期限通常为30年。标准的合同内容包括：核心和一般的合同条款和要求；具体项目合同条款和要求；履行合同条款的时间表等。
合同变更在实践中是经常会发生的情况。随着时间的推移，很多条件发生改变，但早期的PPP合同并没有设置足够的灵活性以适应条件的改变。针对这种情况，英国公路管理局制定了双重合同修订机制。如果发生重大变化，就对合同进行重新审查，这可能会促使双方就合同需要变更的部分进行重新谈判，在此基础上对合同进行变更。M25就是首个在协议中包含审查条件的项目。否则，就采用一次性修改方式，对已有合同按照标准化方式进行修改。一次性修改可能来自合同规定的合理调整、法律调整、私人部门提出的修改，或者是为了改进或提高项目而需要进行的变更。
三、PPP项目合同管理和运营
从PPP项目全生命周期看，运营阶段是非常关键的。运营期间，使用者直接付费模式下，使用公路设施的公众向私人部门支付通行费，并对公路设施进行评价以确定是否满足其预期和需求。与其他传统政府提供基础设施模式不同，采用PPP模式的项目更注重吸引公众的注意力，将公众的预期和需求放在首位也正是PPP实践相比较传统政府供给模式的一个重要转变。因此，在最初设计PPP项目时，明确项目产出很重要，包括公众所关注的诸如通行时间是否可靠，驾驶环境是否安全以及旅程的舒适度等。为此，明确的项目预期目标、运营标准、产出结果是PPP项目前期设计和采购以及后续管理的重要前提。下面对英国高速公路PPP项目合同管理和运营中的绩效评估、合同管理以及项目移交进行阐述和分析。
（一）绩效评估
基于项目产出建立一套科学的绩效评估方法是公共部门开展有效监督管理的重要手段。英国采用关键绩效指标（Key Performance Indicator, KPI）对PPP项目运营阶段私人部门提供服务的表现进行评估，并将评估结果作为对私人部门奖励或惩罚的基础。在实践中，私人部门如果保持或超过了大部分合同条款规定的绩效水平，则可以延长事先约定的合同期限。例如，在M25项目中，英国将KPI与其向私人部门支付体系相结合。支付体系具体根据六个方面进行调整，包括车道可用性（Lane availability）、通行效率（Route performance）、判定准则（Condition criteria）、安全设施（Safety performance）、事故管理（Unplanned events）以及增值服务（Proactive management）。其中，车道可用性为主要因素。具体见表2。
表2 英国M25项目向私人部门支付体系调整机制
关键绩效指标（KPI）
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评估方法
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车道可用性
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罚款的情形：
1、封闭道路；
2、延误通行（基于延误成本模型罚款）。
不罚款的情形：
1、在扩宽通道时，事先获得批准封闭部分路段；
2、基于紧急维护施工需要，对夜间核心路段进行封闭；
3、突发事件和意外事故。
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通行效率
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1、月度奖励或者罚款；
2、对特定路段的评估。
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判定准则
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罚款的情形：
1、不合格的行车道；
2、被冰雪严重影响的道路通道；
3、技术系统造成的损失。
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安全设施
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1、年度奖励或罚款；
2、M25与国家安全形势的比较。
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增值服务
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1、年度奖励；
2、对公共部门机构目标完成情况的评估。
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（二）合作关系管理
英国公路PPP项目合同期限设定在30年。因此，公共部门和私人部门之间是长期合作关系，将这种合作关系的安排如何充分体现在合同管理实践中尤为关键。
在项目设计施工阶段，英国引入独立审核人作为第三方对项目进行审核，例如核实支付请求、通过现场访问检查项目产出是否符合标准要求等。聘请独立审核人所需的审核服务费用主要有两种支付方式：一种是由公共部门和私人部门共同承担；另一种是如果支付费用在某一限额以下，由私人部门独立承担，如果支付费用超过该限额，则超过部分由双方共同承担，未超过部分仍由私人部门承担。通常情况下，如果支付给独立审核人的费用过高，则说明私人部门的表现欠佳。因此，上述两种支付方式对私人部门具有一定激励作用。
在项目运营阶段，英国公路管理局的合同经理作为公共部门代表，与私人部门进行长期合作。合同经理的主要职责包括道路性能检测、私人部门财务监管和合同管理等（具体见表3）。在较长的运营期内，合同经理必须严格按照双方合同约定，谨慎地处理风险分配和服务标准执行等情况从而平衡好公共部门与私人部门之间的关系。要做好此项工作，合同经理需要得到私人部门内部员工的支持。如果私人部门没有按照绩效标准运营，公共部门可以按照以下五个步骤处理：第一步，提出意见和批评。合同经理以书面形式通知私人部门，告知其行为不符合某些要求或标准。第二步，提交不合格报告。合同经理出具关于私人部门不符行为的官方报告。第三步，补救措施。合同经理向私人部门提出警告，如果在某一时限内无法完成要求或达到标准，则将会采取相应的惩罚措施。第四步，实施惩罚。合同经理签署不合格报告，并对私人部门采取惩罚措施。第五步，警告。合同经理通知私人部门合同重大条款可能被执行，并最终会有政府介入。对于违约行为，应以最小损失为原则尽快处理。到目前为止，英国PPP项目中，还没有发生过第五步警告阶段的情况。
表3 运营期合同经理主要职责情况
作用
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责任
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事例
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性能检测
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1、正式审查；
2、现场检查；
3、抽样调查。
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抽样调查：
1、交通管理；
2、路面状况。
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财务监管
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1、交通数据；
2、扣除额/奖金；
3、月结付款；
4、年度调整。
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年度调整：
1、保存有关记录；
2、基于扣除额或者奖金每年调整一次。
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合同管理
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1、沟通联络；
2、出具报告；
3、记录和数据。
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沟通联络：
1、与PPP承包商；
2、与第三方（比如公众等）。
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项目运营阶段的合同管理事项除上面所提及的几方面外，还有一项需特别注意，即认清双方各自承担的风险，以及确保不会发生本该由私人部门承担的风险却因合同经理处理不当反而将风险转移给公共部门的情况。例如，在英国由私人部门负责高速公路的冬季保畅，也就是说，当冰雪天气影响道路通行时，由承包商负责道路清扫并承担相应的风险。但是在特大暴风雨天气时，除雪设备无法爬上陡坡，一部分道路不能清理工作，必须封闭道路。根据合同约定，私人部门会因此受到处罚。因此，在下次预报有灾害性天气时，私人部门会就如何避免类似事情的发生咨询合同经理。合同经理通常不会提出具体意见，而是提醒私人部门确保道路通畅是其责任。由此，私人部门会认识到类似事情只能依靠自己想办法来解决，比如提前将除雪设备放置在陡坡的顶部。相应的，合同经理则成功地禁止了私人部门打算转移风险的行为。
（三）项目移交条款
在英国，项目移交条款会根据公路结构构成等情况明确特许经营期满时项目资产剩余的使用寿命。英国的标准为在项目移交时资产剩余使用价值为25%。特许经营协议中约定的项目移交程序与项目施工建设完成后的交付是不一样。通常，政府与私人部门之间会建立一套联合检查程序确定项目的维护状态是否达到标准。条款中也会对不符合要求的情况如何进行补救有较为详细的描述。例如，在协议中会有条款明确建立一套行动计划和时间安排表，从而使得设施达到预期的标准。
四、采用PPP模式带来的好处和经验总结
（一）采取PPP模式带来的好处
在英国，采用PPP模式带来的好处是更快地供给基础设施并实现政府部门职能转变。第一，相比政府传统供给模式，采用PPP模式可以使得项目尽快实施和供给。主要原因之一是相比私人部门从市场上的筹融资能力，公共部门争取并拨出财政预算资金的能力更弱，尤其是在大型项目上。但这并不是说PPP模式的评估手段就是公正的，而是仅仅表明公共部门可以充分利用PPP模式完成项目融资并尽快开展项目实施。第二，越来越多的私人部门通过PPP模式参与高速公路运营和维护，使得公路管理局由过去的公路基础设施提供者向监管者转变（掌舵者而不是划桨者），这有助于公路管理局将更多注意力放在提高为公众服务的意识上和关键绩效指标的制定上。
（二）经验总结
1.在吸引私人部门参与的同时要维护公众利益
公路PPP项目必须要同时兼顾保护公众利益和吸引私人参与。这就要求政府和公众能够接受合理的价格以此获取边际价值或边际利润，而私人部门也要遵循追求合理的风险和回报，交易成本可控等原则。为了实现该目标，公共部门需要基于案例分析等方法识别影响项目全生命周期价值的因素、制定风险分配方案、明确公众的需求并基于需求制定相应的关键绩效指标。在吸引私人部门方面，公共部门采取竞争性采购流程。首先将潜在竞争者或投资人筛选到少数几家；然后在降低交易成本的基础上，调整项目产出要求和招标条件，从而提升透明度和加强责任制。公共部门认为通过这种竞争性采购程序可以避免私人部门有过多利润，进而可以促进公众对政府的信心。
2.给予私人部门足够的创新空间
从事公路PPP项目的私人部门通常是具备技术、法律、商业等多方面优势的企业。这与传统项目要求按照一定技术规范和要求建造设施并交付的模式存在很大差异。PPP模式下，公共部门授权给私人部门在协议范围内投资建设运营具体项目，并给予足够的创新和调整空间。因此，私人部门需要在项目管理、工程技术规范和要求之间达成一种平衡，在满足公共部门目标的同时实现自身的目标。
3.不断加强公共部门有关能力
公共部门的能力高低对PPP项目的有效开展来说非常重要。从实践经验看，PPP模式的实践已经向公共部门官员提出了各种挑战。随着PPP项目运作的逐渐成熟和官员能力的逐步提高，公共部门对外部咨询顾问或机构的依赖程度也逐渐降低。这一方面来自于经验，包括诸如组建最佳实践小组、建立PPP有关原则和方针、制定标准和程序等，都对公共部门能力的发展具有积极促进作用。另一方面来自于公共部门官员根据工作需要不断补充相关领域的专业知识和技能，例如法律和金融知识。此外，对于公共部门而言，在PPP管理上还需要规范化、程序化，这对于开展并监督管理好PPP项目具有重要意义，不能正确认识到这点，很可能会使得公共部门的管理能力无法满足实际的需求。
[1] M6高速公路位于伯明翰北部，南起拉格比（Rugby），北至苏格兰边界，全长43公里。
[2] Department of the Environment, Transport and the Regions: The Private Finance Initiative: The First Four Design, Build and Operate Roads Contracts (HC 476)
[3] M25高速公路，也称为伦敦外环高速公路，是一条环绕英国首都圈——大伦敦的环状高速道路。
