海外高速公路项目PPP模式的应用研究
2017-12-26
高速公路是国家基础设施组成的一部分，在综合交通网络中起“骨干”作用，支撑着社会经济发展。众所周知，基础建设项目投资金额一般较大，政府需要承担巨大的经济负担和风险。为缓解经济压力，减轻风险，越来越多的高速公路建设项目采用PPP模式。与DBB、CM、DBM等模式相比，PPP模式优势明显，成为我国对外承包高速公路项目首选的一种模式。对于发展海外基建项目业务的企业而言，海外高速公路项目采用PPP模式，既能减小自身投资风险，也能挣得项目所在国家政府支持，提高服务品质，建设品牌项目，现实意义巨大。
1 PPP模式
PPP（Public Private Partnership）模式，是一种公私合营模式，政府为了提供公共产品或服务，以特许经营权协议或其他方式与社会主体建立起来的合作关系，并通过合同签署，明确双方的权利与义务。具体分为外包类、特许经营类和民营类。在项目建设期间，政府与社会主体之间利益共享、风险共担、全程合作，从始至终都参与其中，共同负责项目的设计、建造、运营等事务，做到风险、责任公担，收益共享，实现双方共赢。
在这一模式下，政府全程参与其中，为项目提供政策、监督监管等方面支持，社会主体为项目提供资金、专业技术、人才等方面支持，双方合作协调，各系发挥优势，保证项目顺利实施，提高项目服务品质。其中，社会主体在项目公司占有大部分股份，便于项目进行专业化管理。
2 海外高速公路项目采用PPP模式的优势探讨
2.1 减轻经济压力
与DBB、CM、DBM等模式相比，政府出资压力较大，一些经济相对落后国家由于经济实力不足，难以落实基本金，经济压力相当大。采用PPP模式后，社会资本可以引入项目建设中，极大拓展了项目融资渠道，充实项目资金。
2.2 提高投资效率
通过PPP模式，海外高速公路所在国家的公共部门与其他国家的社会主体建立一种相对稳定、长期的合作关系，双方互惠互利，为项目预期目标的实现奠定了基础。特别是政府为社会主体提供政策、监督等方面的支持，便于减少海外高速公路项目建设中的一些麻烦，加速公路建设速度，提高项目投资效率。
2.3 保证还款开源
PPP模式下，政府与社会主体之间的权利、责任通过合同签订来明确，政府支出责任是明确的。将政府支出部分纳入财政预算后，可以明确政府支出责任，保证还款来源。
2.4 改善公路服务品质
政府与社会主体共同管理海外高速公路项目建设的全过程，政府本身有监管职责，加之社会主体机制灵活，技术应用意识强，专业化程度高，双方各自发挥自身的优势，不仅能保证高速公路建设质量，还能提高公路的服务品质。高速公路承包方不再是干完活拿钱走人，需要参与公路建成后的运营、维护等管理工作，直至项目最终交给业主，保证了建设质量。
3 海外高速公路项目PPP模式—以马来西亚南北高 速公路项目为例
3.1 项目概况
马来西亚南北高速公路贯穿马来半岛，全长912 km。最开始，该条高速公路由政府负责建设，但是项目建设中期由于正确财政困难，资金不足，导致公路简称400 km后无法继续建设下去。经过各方考虑与商讨，马来西亚政府决定采用BOT模式继续项目。确定融资模式后，马来西亚联合工程与政府历时两年谈判，完成项目资金安排，得到政府在该项目上的授权，与马来西亚政府签订特许经营权，使马来西亚南北高速公路项目得以重新开工。
3.2 PPP模式操作
马来西亚南北高速公路PPP模式采用BOT。马来西亚联合工程公司作为项目发起公司，出资新建普拉斯南北高速公路项目有限公司，负责承建512 km的公路建设、经营与维护。政府委托项目公司特许经营30年，到期后，项目公司无偿将马来西亚南北高速公里所有权转让给政府。马来西亚政府向南北高速公路项目公司提供最低公路收费的收入担保，如果普拉斯公司在项目投入运营前17年内因交通量下降而出现资金困难，政府为其提供另外资金支持。除此之外，马来西亚政府为项目公司提供23 500万美元的援助性贷款，约占项目建设总投入的13%，项目公司在25年还清贷款，并可以在前15年内延期偿付。
为了更清楚了解马来西亚南北高速公路PPP模式操作，下面结合对项目主要参与者、资金构成等进行了分析，如图1所示。
3.2.1 主要参与者
项目发起人：马来西亚南北高速公路项目的真正发起人是马来西亚政府。马来西亚联合工程公司是马来西亚南北高速公路项目的发起公司，其出资创建了普拉斯南北高速公路项目有限公司，负责512公里公路的建设、经营与维护等工作。
项目公司：马来西亚联合工程公司。
财务顾问：英国摩根格兰福投资银行是马来西亚南北高速公路项目的财务顾问，为项目资金筹集提供策划与操作。在马来西亚南北高速公路项目实施期间，英国摩根格兰福投资银行为普拉斯南北高速公路项目有限公司筹集9.21亿美元贷款，占项目总投入的44.5%，为马来西亚南北高速公路项目顺利实施奠定了坚实基础。
贷款银行：包括国际金融机构与马来西亚本国金融机构、非金融机构。
马来西亚政府：作为东道主，马来西亚政府给予马来西亚联合工程公司特许经营权30年。并且，为其提供最低公路收费的收入担保和援助性贷款，使项目顺利实施有了基本政策与资金保障。
3.2.2 资源来源
马来西亚南北高速公路项目投资预计20.71亿美元，资金构成具体是：马来西亚联合工程公司作为项目发起公司，投入11.5亿美元建立项目公司，占项目总投资的53.97%。其余部分来自银团贷款，这部分资金是英国摩根格兰福投资银行为项目公司筹集的。其中，从马来西亚本国银行及其他非金融机构筹集贷款5.81亿美元，国际银行贷款3.4亿美元。马来西亚政府作为项目真正发起人，为项目公司提供6 000万美元的从属性备用贷款。以上资金为项目顺利实施奠定了经济基础，
3.2.3 融资结构
从马来西亚南北高速公路项目资金来源可以看出，该项目融资结构以马来西亚政府与项目公司签订的特许经营权为核心。在PPP模式下，马来西亚联合工程公司出资注册新建了一家公司，即普拉斯南北高速公路项目有限公司，直接负责
512 km的公路建设、经营与维护等工作，是项目建设与运营责任的法律实体。而且，该项目公司作为马来西亚南北高速公路项目融资的直接借款人，承担项目融资风险与经营风险，对偿还贷款负有直接法律责任。
3.2.4 风险规避
项目风险主要有完工风险、市场风险、金融风险、信用风险、政治风险等，为最大程度减少风险或使风险可控，采取了以下风险规避措施：
①完工风险。由贷款银行承担，需要注意的是公路与电厂等项目建设项目，一般采用分段施工、分段投入使用当时，一段工程量完成后就会获得一定收益，及时不能按时完成施工，也不会出现运营风险。
②市场风险。公路作为产品，其服务对象是社会大众，具有不确定性，但是政府为项目公司提供最低收入保障，有效规避了这一风险。
③金融风险。项目建设期为7年，由于周期较长，势必存在金融风险。为规避此类风险，马来西亚政府为项目公司提供年利率担保和汇率担保，帮助项目公司解决了利率与汇率风险。
④信用风险。马来西亚政府为项目公司提供从属性备用贷款6 000万美元，一定程度上降低了项目公司信用风险。
⑤政治风险。政府为保证项目顺利实施，成立特别法，设立BOT专责委员会。
3.2.5 项目成功之处分析
从政府角度看，采用PPP融资模式后，马来西亚南北高速公路项目按原计划建成并投入使用，缓解了政府资金不足问题，也为国家经济发展带来了极大便利。而且，在项目公司特许经营权合约到期后，可以无条件收回这条公路；从工程承包角度看，马来西亚联合公司作为项目的投资者、经营者，其享有这条公路30年特许经营权，经预测，预计得到2亿美元左右的净利润。此外，在项目建设7年间，马来西亚联合公司可以得到1.5亿美元左右的净税前利润。
4 结 语
总之，通过以上论述与案例分析，对海外高速公路项目PPP模式操作有了一定认识，对国内高速公路项目融资与建设由一定借鉴价值。在国际化经济环境下，我国对外承包企业想要走上国际，一方面不断加强自身的综合实力，另一方面借鉴国际上成功经验，取长补短，互有助益。
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