PPP的全球现状与国别经验
2017-12-26
PPP的雏形在历史上早已有之。早在18、19世纪的英国，就有大商人联合设立类似信托的公司，向私人借钱维修公路，并设卡收费，作为还款来源。现代意义上的PPP则出现于上世纪90年代初的英国、加拿大等国家.本部分将首先介绍PPP的全球发展概况，其次介绍英国与加拿大的PPP发展历程。
1、全球发展概况
根据布鲁金斯与洛克菲勒基金会在2011年发布的报告，如果按照1985年至2011年期间的名义总投资来计算，则PPP的全球前五大市场分别为欧洲、亚洲与澳大利亚、拉美与加勒比、美国与加拿大。2012年，PartnershipsBulletin和德勤对70多家国际领先的PPP企业进行调查，评选出了全球五大最活跃的PPP市场，依次为加拿大、美国、法国、比荷卢经济联盟和英国。
世界银行和PPIAF的PPI项目数据库统计了中低收入国家的基础设施行业私人参与状况。PPI这一概念是由世界银行提出的，与PPP可以互换，只不过前者多用于开发性融资领域。如图2所示，如果以投资额来衡量的话，中低收入国家的PPP起步于上世纪90年代，在1998年达到峰值，之后从2004年起再次上升，在2012年再次达到峰值。但2012年的峰值仅为1998年峰值的一半左右。
德勤在2007年提出了PPP的市场成熟度理论，在对各国影响PPP发展的9个要素进行评估的基础上，将各国的PPP发展划分为由低到高的三个阶段：发展中的PPP市场、活跃的PPP市场以及运行良好的成熟PPP市场。在此基础上，他们对不同国家和地区的发展情况进行了评估。目前英国和加拿大在PPP领域相对领先，处于成熟阶段。因此，接下来我们将分别介绍英国与加拿大的PPP发展状况。
2、英国
英国是全球范围内最早实施PPP的国家之一，英国PPP的主要形式是私人融资计划。1992年11月，保守党政府的财政部长拉蒙特在秋季预算报告中宣布，将允许私人资本在公共建设中发挥更大作用，此即PFI的开端。目前英国主管PPP的机构是财政部下属的英国基础设施局。
根据英国财政部2014年12月发布的报告，截至2014年3月，英国一共有728个PFI项目，资本总额达566亿英镑。预计2014至2015财年，私人部门的投资支出将达到20亿英镑，到2015至2016财年则将增长到29亿英镑;在这两个财年中，政府支付的“单一费用”预计分别为103亿英镑和105亿英镑。英国多数政府部门都有过与私人部门合作的经验。在截至2012年的717个项目资金已到位项目中，教育部、卫生部、交通部、国防部分别占了166、118、62和46个项目。从应用领域来看，项目最多的是学校、医院、市政建设、司法公共安全、交通、垃圾和污水处理。除了以上领域，PFI还广泛用于国防等领域，比如空中加油机的采购、海岸防务项目、空中交通管制等。
支持者认为，PFI通过将私人企业引入公共服务的提供过程中，缓解了公共财政压力，发挥了私人部门的创造性，引入了债权人监督机制，提高了公共服务质量。在PFI模式下，政府由公共服务的提供者转变为购买者，私人部门负责公共设施的建设、维护，并从政府那里获得长期稳定的费用支付，公众得以享受高效优质的公共服务，最终实现三赢。但是，也不无反对声音。2008年，北爱尔兰公共事务联盟发布了一份报告，指出了北爱尔兰境内PPP/PFI项目存在的诸多问题。该报告建议对政府的公共投资政策进行独立评估，并在评估完成之前暂停PPP。
从1995年到本轮全球金融危机前，PFI整体呈上升趋势，到2006年达到高峰。从2006年到现在，无论项目数还是资本总额都呈现出下滑态势。金融危机造成的融资条件恶化与政府财政紧缩只是一个导火索，事实上，PFI在经过20年发展后已经问题重重。由于与私有化存在千丝万缕的联系，PFI从一开始就为左派所诟病。近年来连保守党都认为它作为一种项目融资方式的效率极端低下。
有鉴于此，英国政府对PFI进行了系统的评估和改革，并于2012年12月推出了PF2，以增强公众和私人投资者信心，推动PFI持续发展。表4中列举了PFI的主要问题以及相应的改革措施。
3、加拿大
近年来PPP在加拿大稳步发展，无论从市场活跃度还是发展模式看，都堪称世界一流。尤其是自本轮全球金融危机以来，该国的PPP市场持续活跃，与世界其他地方的低迷形成了鲜明的对比。加拿大PPP委员会发表的白皮书就毫不讳言地指出，加拿大是全球PPP最佳实践的主要来源。穆迪也认为加拿大的PPP模式最为成熟，就连英国财政部都对加拿大模式表示了深厚兴趣。
PPP最初在加拿大的发展主要是以不列颠哥伦比亚、亚伯达、安大略和魁北克为代表的省一级政府在推动，经过多年的摸索和经验积累，形成了独具特色的加拿大模式。由于教育、交通、医疗主要是省一级政府在分管，因此最初的PPP也主要是这些领域在采用。
在意识到PPP的优势之后，联邦政府也加大了对PPP的支持力度。与英国为缓解财政约束而引入私人资金不同，加拿大政府似乎一开始就看到了PPP对促进经济增长和创造就业的巨大作用，因此政府从一开始就出资参与项目。2007年，政府设立“PPP基金”和加拿大PPP局，由后者负责协调基金的使用。通过五轮项目征集，该局将全部12.5亿加元的基金投资于20个项目，并橇动60多亿加元的私人资金，使PPP在全国6个省区、13个市得到了推广。这也部分解释了为何金融危机以来该国的PPP市场仍然相当活跃。2013年，联邦政府设立新的“建设加拿大基金”，计划在未来10年调动140亿加元用于支持各级政府的基础设施建设，以促进经济增长、创造就业和提高生产率。此举进一步提振了地方政府参与PPP项目的热情，保证了不断有新的参与者加入到PPP市场中，也加大了对私人部门的吸引力。
截至2013年，加拿大一共有220个PPP项目，按照累积项目金额排序，前五大PPP行业分别为：交通、医疗健康、司法/劳改、能源与教育。
在融资方面，加拿大比较有特色的是养老基金投资PPP的模式。据统计，加拿大养老金在基础设施的投资占总资产比例平均为5%，远高于国际的1%。这些资金雄厚的机构投资者的参与，给PPP项目提供了大量的低成本资金，同时他们自身也获得了长期稳定的投资收益。
2014年3月，CCPPP发布了一份报告，对2003年至2012年这10年期间加拿大PPP项目的经济绩效进行了评估，结论是PPP的实施极大地促进了加拿大的经济发展、就业创造与居民福利。此外，这十年间，PPP项目还帮助公共部门节约了99亿美元，并为联邦和地方政府创造了75亿美元税收。
在2015年发布的白皮书中，CCPPP将PPP在加拿大的成功归结为四个关键因素：一是稳定的项目储备;二是高效的招标流程;三是多元的融资来源;四是有利的政治环境。
PPP的主要优势与问题
我们认为，PPP模式的主要优势包括：
一是有助于缓解财政约束。公共基础设施往往投资规模巨大，通过PPP模式引入私人资本，政府可以在较长的时间内分摊建设成本、而无需一次性拿出巨额资金。这样，通过公共服务成本与收益的代际匹配，缓解了财政约束。多个项目可以同时进行，不存在互相挤占资金的问题，从而加快了基础设施建设进度。此外，在PPP模式下，基建项目往往不列入政府报表，融资、运营、维护费用不再是政府的直接费用，不会增加政府长期债务。最后，与传统基建方式相比，工期延长和预算超支的风险转给了私人部门，并且政府每年购买公共服务的支出是固定的，从而使政府支出的确定性提高。这就提高了政府债务的可控性。
二是有助于提高服务质量。在PPP模式下，私人部门得以更广泛地参与到设计、建造、融资、运营、维护各个阶段，使其技术、经验、创造性得到充分发挥，而政府部门从自己不擅长的职能中退出，把重心放在行政协调、政策支持、质量和安全监督上来，从而改进公共服务质量。此外，PPP模式引入私人资本的同时也引入了市场约束：债务人关心自己的本金能否收回，关心项目效益，会要求信息披露;股东关心自己的收益，会撤换不称职的管理层;项目公司关注市场需求，会重视用户体验，改进服务质量。根据英国国家审计署在2008年对PFI模式的调查结果，终端用户对项目的评价为“相当好”的占到34%，为“不错”的占到57%，为“一般”的仅为9%。
三是能够通过优化风险分担来降低建设成本。PPP模式的核心是将特定风险分配给最善于管理这种风险的一方。通过对风险的优化分担，将适合私人部门管理的风险转移出去，有利于降低成本，提高公共品的供应效率。其一，通过将建造和运营、维护风险转移给私人部门，使得传统模式下频频出现的工期延长、成本超支问题大大减少。因为在PPP模式下，只有完工才能收到政府支付的费用或向用户收费，这就使得私人部门有动力去按时，甚至提前完工;其二，由于超过预算的成本是由私人部门承担的，为了确保项目的盈利性，私人部门会积极采取各种措施管理风险，并通过创新来节约成本;其三，由于运营、维护也由私人部门一肩承担，因此后者也不会为赶工而粗制滥造;其四，在典型的PPP结构中，项目资金有相当一部分来自优先债务，他们往往是一些大型的机构。为了保障自己的权益，往往会派自己的团队对项目进行尽职调查，并帮助改进项目方案，帮助控制风险和成本。事实上，实证结果也证实了这一点。英国审计署于2003年和2008年两次对已有的PFI项目进行了抽样调查，发现英国的PFI中按时、按预算完成的比例均比传统模式有较大幅度提高。
四是有助于促进经济增长与市场化改革。PPP将大量社会资本引导到基础设施建设中，从短期看，可以直接提高投资水平，拉动经济增长;从长期看，可以改善基础设施状况，提高生产率。与此同时，PPP实施的整个过程需要咨询、法律、金融、建筑、物业管理等各个行业密切配合，从而有利于补足短板，促进多个产业协同发展。此外，PPP合同多为20年以上的长期合同，其实施可以推动契约精神的培养和法治环境的建设。在PPP的实施过程中，对政府和市场的功能重新定位，将私人部门更有效率的职能转移给私人部门，将本该由市场承担的职能还给市场，从而明确政府和市场边界。最后，公共部门通过与私人部门深入合作，可以学习后者先进的管理经验，帮助改进政府作风、提高行政效率。
不过，在各国PPP的实践过程中，也暴露出不少问题。这些问题主要包括：
一是私人部门融资成本显著高于政府举债成本。这一点成为反对者抨击PPP的主要理由。在有些项目中，私人部门盈利不菲。曼彻斯特大学的JeanShaoul对英国最早采用PFI的12家医院项目作了研究，发现平均股权收益率竟然高达58%，显著高于英国的国债收益率。
二是前期招投标耗时长、手续费高。由于PPP模式比传统的模式复杂，政府和私人部门双方都需要进行深入的研究或咨询，由此产生较高的交易成本，而且学习曲线陡峭，需要积累相当多的经验才能降低成本，而单个部门实施PPP的机会不多，培训成本很高。比如在一项改造伦敦地铁的项目中，光是签订合同就花了4亿英镑，而项目的总成本才157亿英镑。
三是可能加重纳税人长期负担。“出表”的会计处理导致透明度不够，使得政府约束软化，甚至可能导致过度负债。根据英国财政部的数据，从2015年到2049年，政府需要为现有的PFI项目支付共计2222亿英镑使用费，平均到每个家庭约为12208英镑，而对应的PFI项目资本总额不过566亿英镑。
四是合同周期长，可能导致灵活性不足。经济社会发展日新月异，变化速度相当快。而在PPP模式下，由于政府要受到合同约束，对公共设施的控制能力下降，无法进行灵活调整以适应公共需求的变化，由此导致公共利益受损。
五是双方存在的机会主义倾向导致项目失败风险。政府为吸引私人参与，可能采取先降低标准，完成招标后再修改条款的做法。私人企业为获取项目，可能采取先开出优厚条件，开工后再提出重新谈判的做法。这都不利于PPP的长期健康发展。
六是可能引发私有化质疑。有人认为PPP是渐进私有化的特洛伊木马。虽然许多研究中把PPP与私有化作了区分，但是很多媒体仍然把PPP与私有化混同看待，从而给PPP的推广实施制造了障碍。
以上问题有些与特定国家发展PPP的经验不足有关，另一些问题则是由PPP模式本身所决定的，这是无法克服且必须面对的。应该承认，PPP不是所有的领域都适用，不是所有的问题都能靠它来解决，也不存在适用于一切国家的统一模式，必须根据项目实际情况合理设计项目结构。PPP不仅是一种融资方式，更是一种管理方式，应该从更宏观的角度去理解它对经济发展和对社会治理的作用。
