我国首例“PPP路桥项目”结局惨淡问题解析
2017-12-26
福建泉州刺桐大桥是我国首个PPP项目，开始于1996年，合约期30年。这是中国国内最早采用BOT方式建设的收费路桥项目，可由于早年的合同不完备，加之法律不健全，经过近20年的扯皮，现在仍是处境艰难。
陈庆元是福建商人，留着两撇浓黑的胡子，带着浓郁的南方腔调。在上周中国财政学会PPP专业委员会主办的第2期“中国PPP沙龙”内部研讨会上，他讲起了刺桐大桥建设和运营中的心酸故事。“他们说我投了2.5亿，就是100万个二百五。”台下来学习交流PPP（公私合营）经验的官员、学者和企业家们也跟着笑起来。
参与调查这一案例的学者们认为，这个案例体现了早期PPP相关法律的不完善以及政府和企业双方在合同管理方面的薄弱，而地方政府如何“可信”，是企业观望心态的要点。
研究者们认为，未来随着PPP相关的法律体系不断完善，将对PPP形成法律保障，但PPP运作本身对政企双方都提出较高的管理要求，政府更需要不断提升自身管理能力，尤其在“合同管理”这一核心内容方面，地方政府将面临不小的挑战。
上个世纪90年代，福建省泉州市只有一座跨越晋江的泉州大桥，政府决定再建一座，为了解决资金问题决定吸引社会资本，当时也有外资企业前来谈判，但都提出了很多要求，于是，政府决定引入民营资本泉州名流公司以BOT的方式投资建设了刺桐大桥。
“那时候合同就是一张纸。”陈庆元说。直到后来，他才看到一份别国的PPP项目合同，“有半人高”。由于政府和企业双方在当时都欠缺合同管理能力，简单的“一纸”合同为日后项目建设和运营带来了无尽的麻烦和痛苦。
财政部财政科学研究所所长、中国财政协会副会长兼秘书长、PPP专委会主任委员贾康（微博）表示，泉州刺桐大桥这个案例带有第一个吃螃蟹的性质，但将近20年后，PPP实践并没有得到很好的发展。
陈庆元对此归结道：“榜样的力量是无穷的，修理榜样结果是很严重的。”
1997年，福建省将泉州大桥收费权移交给泉州市，泉州大桥和刺桐大桥形成竞争关系。此后，政府还投资建设了与泉州大桥并行的两座新桥，现在的刺桐大桥周边，有7条不收费的政府建桥。
“他们7座桥不收费，只有我一座桥收费，这就是在我身上捅了七刀，不会立刻死，但慢慢放血而死。”陈庆元仍是笑着说。由于刺桐大桥运营的头几年盈利能力超过政府预期，此后泉州市让刺桐大桥PPP项目公司耗费1.2亿元修了两条与项目并无关系的路。
“信用是最最重要的。”在长达20年不断的扯皮中，陈庆元描述他现在最大的愿望就是，放弃剩余的运营期，要回1.2亿元与PPP项目无关的修路款。
据陈庆元说，在他建刺桐大桥之后，泉州的民营企业家再也不做基础设施建设。“民间资金很多，为什么民营企业没有积极性？”
对于这样一个20年前首吃螃蟹的案例，中国财政学会PPP专业委员会常务委员、大岳咨询有限公司总经理金永祥表示，刺桐大桥20年的风雨历程是财政部推动PPP工作和国家发改委推动特许经营立法的一面镜子，经验教训值得总结借鉴。
“难得的是没有发生一起违约。”金永祥说。
在地方建设中，政府违约拖欠款项时有发生，刺桐大桥的“无违约”却并非完全得益于制度保护，而更多依赖于企业家与政府高级官员的良好关系。
项目先天不足留下很多问题，双方在20年时间里总在扯皮，造成很大内耗，降低了项目效率。金永祥认为，高回报是问题的根源。“假如项目实际回报水平差，可能后来很多故事就不会发生，政府救项目公司的可能性很大。”
他表示，PPP项目要有合理的风险分担机制，就刺桐大桥而言，投资人把交通流量风险担下来期待换取高回报是一种侥幸心理。
贾康认为，这一项目在双方都欠缺经验，居然是靠一个简单的红头文件解决了一开始非常重要的契约形式问题。“没有全套的契约设计，以后所有的不确定性就在此，实际上本来PPP是合作伙伴的关系，但却变成了一个高低不对等的博弈。”
“政府不诚信”是陈庆元介绍博弈经验时说得最多的一句话，他认为，未来需要出台具有法律效力的合同文本。
中国财政学会PPP专委会秘书长、财政部财科所研究员孙洁也指出：“合同是至关重要的东西，是解决项目问题的依据。”
对于刺桐大桥的案例，孙洁说，假设当年把“前后2公里不许建大桥”写进合同，就可以成为之前解决问题的依据。
“在我国目前的体制下，基础设施的高回报在政治上对主政者是有压力的，有时候回报高了应该通过重新谈判来进行调整。”金永祥说。
国家发改委推动的基础设施和公用事业特许经营立法已经出了第6次征求意见稿，正在征求各部委意见。这部法律未来将成为PPP的重要法律依据。
《第一财经日报》记者获得的第6次征求意见稿对特许经营较为敏感的价格调整问题提出了两种价格确定和调整的方式，并对政府承诺有所限制。
一种方式是通过销售服务向用户收费取得收入的特许经营项目，属于实行市场调节项目的，应当允许价格根据市场情况适当浮动；属于政府定价项目的，应按相关规定进行成本监审并确定价格。
另一种方式是特许经营项目按协议约定由指定单位支付费用；需纳入政府定价项目进行成本核算的，由实施机关提出支付费用的测算依据，纳入实施方案一并审定。
不过，在有法律规定前，刺桐大桥“脆弱”的合同尤其是定价管理问题，成了政府和企业旷日持久的拉锯战。尤其在周边大桥都实现了免费，当地市民对仍在收费的刺桐大桥抱怨不休。
孙洁说：“不能寄期望于一部法律解决所有问题，要依靠合同，尤其是在不完备的法律条件下，我认为合约将起到至关重要的作用。”
在利益分配和风险分担方面，孙洁认为，利益要可控。“民营企业追逐利润是天职，但在公共项目中要保证公众利益。”
但他也指出，并不是所有的PPP项目都会涉及到公众利益，“比如说鸟巢，这类娱乐场所性质的建设，并不是最基本的公共服务保障，我认为可以允许它暴利，但还需要看到实施中的复杂性。”
对于刺桐项目的现状，他表示，如果一个项目已经完成了使命，发挥了最大的功能，政府可以提前回购，并非一定要等到经营期满才表示“成功”。
金永祥则表示，在过去十年到二十年时间里，参与PPP项目的公司总体回报水平是不低的。他估计，年回报在15%的公司占大多数。
“有两点地方政府把握住了，第一是不让投资人赔钱，第二是延期付款但不是不付款。”他认为，有时候政府吃亏比投资人违约还严重，经常被骗，但由于体制问题，“家丑不可外扬”，不为外界知道。
他认为，要改变政府在PPP项目中信誉受损、财务受损只有一个办法就是“规范运作，一切按照市场规则办”。同时上一级政府监管下一级政府，不仅仅要求它们履约，还要监督运作项目的规范性，需要公开、公平、透明、充分竞争。
