深化出租车改革寻求最大公约数
2016-03-15
未来私家车能否做专车？加强对网约车的管理，是否会影响到老百姓的出行？是否放开出租汽车数量管控？十二届全国人大四次会议新闻中心于3月14日在梅地亚中心多功能厅举行记者会，交通运输部部长杨传堂、交通运输部党组成员兼运输服务司司长刘小明、北京交通发展研究中心主任郭继孚就“深化出租汽车改革与发展”的相关问题回答记者提问。中国交通新闻网摘登部分问答，以飨读者。
以人为本是改革的出发点也是落脚点
第一财经：网约车的兴起已经极大地改变了人们的出行方式，但是我们也听到不少来自出租汽车以及专车行业的抱怨。请问杨部长，在制定这两个文件时有没有多方面考虑到、兼顾到各方利益，制定这两个文件有没有更深的背景？
杨传堂：
出租汽车的改革发展工作事关人民群众的出行，也事关社会稳定的大局。交通运输部对这项工作一直高度重视。自2008年交通运输部承担出租汽车行业指导职责以来，一直在努力推动出租汽车行业的改革，先后出台若干规定，下发若干文件。特别是针对网约车兴起所带来的新情况和新问题，按照国家全面深化改革的总体部署，交通运输部于2014年7月起开展调查和研究，2014年11月正式表明了对网约车发展鼓励和包容创新的态度。
2015年1月，我们部里正式成立了改革工作小组，联合有关部门开始研究深化出租汽车行业改革和规范发展网约车的政策，着手进行了顶层设计，全面启动了行业的改革工作，先后到21个不同类型的城市进行专题调研，并研究了美国、英国、日本、新加坡等国家和香港、台湾地区出租汽车的法律法规和管理政策，还召开了50多次不同范围、不同层次的座谈会、论证会和咨询会，广泛听取了各方意见，反复进行了研究和论证。
中央和国务院有关部门也都全程参与了出租汽车改革文件的起草和修改工作。2015年6月下旬，交通运输部专门召开了深化出租汽车行业改革的座谈会，7月20日召开了深化出租汽车行业改革的论证会，形成了《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见》和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》。这两个文件的征求意见稿自去年10月10日起向社会进行了为期一个月的公开征求意见。坚持以人为本，也就是以乘客为本，这是这次改革的出发点，也是落脚点。
改革的导向有两个方面：一是要提升传统出租汽车服务水平，更好满足人民群众出行的需求。上世纪90年代，我们国家的出租汽车行业快速发展，在缓解出行难方面发挥了极为重要的积极作用，广大企业经营者和出租汽车司机作出了积极贡献，成为城市的一张名片，这些都应该予以充分肯定。随着时间的推移，也出现了很多新的情况和问题，如有的城市存在打车难、行业服务质量不高、人民群众多层次的出行需求得不到有效满足等问题，同时行业不稳定的问题有时也较为突出，这些都迫切需要对出租汽车管理体制机制进行改革，改进和提升服务水平。
二是鼓励网约车新业态的创新和规范发展，这也是为了更好地满足人民群众的需求。近年来，网约车等新业态的兴起确实给乘客带来了新体验，同时也导致新旧矛盾交织，利益关系碰撞，甚至也引发了一系列行业问题。在发展的过程中，乘客的安全保护、市场公平竞争等方面的突出问题都亟待解决。在鼓励创新的同时，必须趋利避害，规范其发展。习近平总书记指出，人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目标。人民群众对于改善出行需求的期待和呼声，就是我们工作努力的方向。我们必须以此为工作着力点，加紧推进出租汽车行业改革，更好地服务人民群众出行。
这次全面深化出租汽车改革，涉及的面很广，公众十分关注。在推进改革的过程中，我们认真贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，以创新、协调、绿色、开放、共享为发展理念，以“互联网+”行动计划为契机，坚持以人为本、鼓励创新、统筹兼顾、依法规范的改革原则，围绕这个原则来研究和制定了有关的具体内容。同时，我们还以增量带动存量改革、细分市场提升运输服务的思路，特别是要通过“出租汽车+互联网”来推进传统出租汽车改进提升服务，实现转型升级；通过“互联网+出租汽车”来构建多样化的、差异性的出租汽车服务体系，推动新老业态的分类管理、错位服务，逐步融合发展。
是否放开数量管控因城而异因时而异
《扬子晚报》：有不少人认为打车难一定程度上是出租汽车牌照管制造成的，也造成了资源稀缺，一定程度上形成了行业垄断和权力寻租。我们注意到近一段时间以来国内有城市开展了出租汽车经营权数量和价格的双放开，请问会不会在全国推开这样的改革？我们也注意到近一段时间有很多城市已经陆续取消了出租汽车经营权的有偿使用费，是不是意味着今后出租汽车就不需要有经营权了呢？
刘小明：
您的问题讲了三个方面，第一个讲了经营权；第二个讲了经营权的有偿使用，现在有些城市已经把它取消了；第三个是是否可以放开数量管控。其实这三个问题都是有关联的，也是出租汽车管理改革中十分重要的问题。
首先说经营权的问题。作为一个城市来说，出租汽车是交通运输体系的一部分，而且它满足的是个性化的出行需求。对于特大城市和大城市来说，由于道路资源有限，很大程度上必须要优先发展公共交通，才能使老百姓出行难的问题解决得更好。这样的话必须对出租汽车的经营权总量有所调控，调控的目的不是让它随意发展，而是有一定数量的控制，让它处在一个合理的交通结构上。比如现在北京、上海、广州这样一些城市，出租汽车占整个城市中除了步行以外的出行比例基本在5%至8%。从国际上特大城市、大城市的交通管理来说，也没有超过8%以上的出行比例。所以对出租汽车管控主要是为了城市交通结构更加合理，老百姓的出行更加方便，城市交通的集约化程度更高。
在推进出租汽车改革过程中，我们特别希望各个城市能先行先试，因为出租汽车的管理、城市交通的管理是城市政府的主体责任。应该说，这几年各个城市在解决城市居民出行问题上做了大量工作，公共交通、出租汽车的服务都在改善。在这个过程中，有的城市，比如宁波、杭州、南昌、南京等，提出取消出租汽车牌照的使用费，这正是我们在改革过程中推动的工作。因为出租汽车传统的业态和新业态需要在一个公平的市场环境下进行竞争，如果传统的巡游出租汽车有经营权的使用费，很显然，新老业态的竞争环境是不平等的。
我们这次改革有一个非常明确的指向，就是出租汽车的经营权要无偿、有期限，目的是为了使出租汽车服务能够进入良性循环，而且用优质的服务来取得经营权，这是这次改革中很重要的方面。至于在改革的过程中是不是取消经营权，是不是可以完全放开数量管控，这取决于各个城市的情况。特大城市、大城市政府考虑交通结构和发展，一定会考虑到城市道路的容量和公共交通的发展水平。而中小城市，因为公共交通的服务通达深度、服务时间以及服务范围在一定程度上可能难以全覆盖、全天候，适当放开数量管控，这是可以选择的一种方案。还是要因城而异，因时而异，由各个城市自身进行研究和决策。
互联网技术促进利益共享风险共担
中央人民广播电台：刚才杨部长谈到这次改革会触及到“份子钱”这块，办法是企业、协会和我们的师傅能够坐下来和平协商，但是师傅们的反映是他们相对于企业来讲是弱势群体，最后的谈判结果是不了了之。所以我的问题是，这次改革有没有可能真的会让师傅们的“份子钱”有所减少，为他们减轻一些负担？
刘小明：
您提的这个问题是出租汽车改革的一个难点，也是社会十分关注的问题。“份子钱”是我们通俗的叫法，准确地说应该是经营承包费，或者是劳动定额。它是指在承包经营的模式下，承包人向发包人缴纳的有关费用，也就是类似于当时在农村改革的联产承包责任制。大家都知道，改革开放初期联产承包责任制调动了广大农民的积极性，多劳多得，这是整个分配制度中一个基本的制度。
叫“份子钱”也好，或者叫“经营承包费”也好，各个地方虽然标准、项目有所不同，但是整体上来说，它包含了车辆的折旧、保险、维修费、驾驶员的基本工资、企业管理的成本、税金、利润，还有一些是刚才所说的经营权使用费的分摊。在这方面，“份子钱”在我国整个出租汽车发展过程中发挥了积极的作用，特别是一些老出租汽车司机，对这个是非常认同的。但问题是随着经济社会的发展，这种管理方式没有真正与时俱进，特别是在实际操作过程中，有一些企业以包代管、旱涝保收、管理方式简单粗放，导致劳资关系紧张、企业利益固化，也导致业内甚至很多学者诟玻从我介绍的这段过程大家可以看出，“份子钱”不是万恶之源，只是一种管理模式。当然，这种模式需要改进，需要进一步优化。
怎么进行优化？各个地方都用了不同的方式和方法，也探讨了很多的经验，比如有些城市采用了员工制的方式。还有一种方法是我们在这次改革中明确提出来的，要采用一种协商的方式来解决，行业协会、企业、驾驶员、工会组织协商。您刚才提问时讲到司机是一个弱势群体，和企业坐下来谈判时哪说得过企业？所以在这当中工会要发挥十分重要的作用。
在这次改革过程中，我们特别强调和鼓励企业利用互联网新技术，把企业和驾驶员在实际运营过程中的运营情况结合起来，实现利益共享，风险共担，使行业进入良性循环。互联网技术的发展具备了这样的条件。有些城市也在这方面作了很多探索，比如北京的首汽约车，现在采用全部公车公营的模式，平常只收取相应的信息服务费，全部的营运收入都归到企业，企业和驾驶员根据相应的劳动合同关系分成，就是根据运营多少确定分成比例。首汽约车作了很好的探索，现在已经有1500多辆车了，还在发展。大家可以体验一下，也可以了解一下他们的实际情况。
当然，新的业态也并不是做慈善的，大家注意到绝大部分网约车是按照总营收的20%以上来收取费用，大家可以算一算，这是一个什么样的比例。
推动两个文件尽快出台和实施
中央电视台：去年您在“部长通道”上说要尽快出台出租汽车改革意见，可是我们等了半年之后，在去年10月才出台了两个意见的征求意见稿。现在又是大半年时间过去了，今天您说意见还在修改和调整当中，我们特别想知道，差不多半年的时间，我们征求到了什么样的意见，是不是遇到了什么难啃的硬骨头，正式方案什么时候出台？会不会难产甚至流产？
杨传堂：
去年10月10日，我们就出租汽车行业改革和网约车管理的两个文件向社会公开征求意见，在一个月的时间里共收到了5008件、6832条意见和建议。对征求意见的情况，我们分别于10月26日、11月10日、11月28日分三次对公众作了发布，特别是大家最关注的一些问题，把A方、B方甚至C方各方的意见都在网上和报纸上进行了公布，让大家进行比较。
在公开征求意见结束后，我们会同国家发展改革委、工业和信息化部、公安部、商务部等部门对这些意见逐一进行分析，又委托有关研究机构对意见比较集中的问题进行了进一步深入研究，对相关政策开展了第三方评估。社会反映意见和建议比较集中的主要是：网约车审批程序、许可条件、报废年限、劳动合同问题等。
当前，我国出租汽车行业正处于新老问题叠加、新旧矛盾交织的特定阶段，既有观念体制束缚之阻，亦有利益固化藩篱之绊，改革难度之大更是前所未有。
我把它总结为三难。第一难，在于要统筹兼顾不同群体的利益，主要是统筹好新老业态的平衡发展和行业的可持续发展，兼顾好出租汽车企业、平台企业、驾驶员、乘客等不同群体的利益。这些利益群体的诉求是复杂的、多元的，改到深处就是利益格局的深刻调整。这就需要政府和管理部门做好各方的平衡，力争取得改革最大的公约数。
第二难，在于公众当前利益和行业长远发展的平衡问题。在有的城市、有的时节，大家对传统出租汽车打车难、服务差的问题反映较为强烈，这也是客观存在的。当前，网约车的发展在给予公众便利的同时也暴露出一些问题。政府部门实施监管，就是要设定相应的底线和规则，这并非设置障碍，主要的目的还是保障公众的出行安全。一旦出现事故纠纷，能够得到妥善处理。此外，网约车发展的过程中，有关企业实施的补贴是一种抢占市场份额的短期行为，一段时间内对传统出租汽车行业形成了不公平竞争，从长期看，不利于市场的健康和可持续发展。毕竟资本是逐利的，企业不可能长时间、无底洞般地补贴下去。
第三难，在于如何推进城市交通供给侧结构性改革和提升服务水平。深化出租汽车行业改革，还需要统筹解决打车难和出行难的问题，要促进城市交通供给侧结构性改革，要提升城市的公共交通等公共服务的供给水平，使城市交通出行结构更加合理，更好地满足社会公众的出行需要。
当前，规范互联网新业态和促进传统行业健康发展都十分紧迫。不管有多大困难，我们都要坚定地推动这项工作。我们正在会同相关部门进一步研究和论证，完善相关的政策，推动两个文件尽快出台和实施。
私家车合规后可从事经营性运输服务
《人民日报》：近年来，专车平台在我国风生水起，迅猛发展，其中一个重要的原因是有大量私家车进入平台。这些私家车现在算不算是“黑车”？未来这些私家车到底能不能做专车？
杨传堂：
按照国际通行的做法和我国现行的法律法规，机动车辆分为营运和非营运的两个类别。我们通常所说的“黑车”是指没有取得有关营运资质而从事经营性运输服务的车辆。网约车是个新生事物，通过互联网平台接入相应的车辆和驾驶员，对外提供的是运输服务，它的性质属于城市出租汽车的范畴。网约车的运作模式与传统的巡游出租汽车存在不同，现有的管理制度更多是针对传统的巡游出租汽车，如果完全按照原有的管理制度来进行简单的套用，是不利于网约车健康可持续发展的。
为此，需要按照网约车的特点“量体裁衣”，设计新的管理制度，使其自身实现健康发展，也更好地为社会提供服务。网约车和巡游出租汽车尽管有差别，但是也有共性，就是为社会公众提供运输服务，这就需要对这两种业态都要进行管理。从现有的法律法规来看，没有取得营运许可的人员和车辆对外提供客运服务，这是不合法的。但是对待新生事物，我们也绝不能止步不前，墨守成规。网约车作为新生事物，给乘客带来的良好体验，也受到了一些乘客的欢迎。我们对此解决的思路是：要给这种服务方式一个合法的出路，让其能够更好地符合社会公众的需求，更好地适应“互联网+”发展的需要。给其制定一套比较“合体”的管理制度，更好地促进经济社会发展。网约车我坐过，我也请我的工作人员、司机都去坐过，有些中央领导同志也体验过，如何给它“量体裁衣”地提供一个办法，这是我们在研究和制定指导意见、暂行管理办法中提出的。如果私家车为社会公众提供以营利为目的的服务，这就涉及到公共服务和客运安全，就必须接受法律法规的规制和调整。
在这种情况下，我们就要进行相应的监管，私家车想要转化为网约车，按照目前我们起草的办法，我们提出了相应的转变途径，通过一定的程序转化为合规的营运车辆之后，就可以从事经营性的运输服务。我们要通过制定法规使私家车经过一定的程序转化为合规的运营车辆。具体程序在管理办法中都体现出来了。
积极推进互联网与交通有机结合
中国网：政府工作报告提出，要培育壮大新动能，加快发展新经济，以体制机制创新来促进分享经济。也有代表委员说，网约车体现了供给侧改革，也体现了分享经济，也是“互联网+交通”的一个成果。对此，杨部长怎么看？尤其是政府加强了对网约车的管理，会不会让它发展不下去了，影响到老百姓的出行呢？
杨传堂：
去年4月，国务院制定和印发了《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》，“互联网+便捷交通”是其中一个重要内容。我们一直秉承开放包容的态度，鼓励新生事物的发展，密切关注，积极支持，主动引领交通运输与互联网行业的创新融合，积极推进互联网与交通的有机结合，推动交通运输治理体系和治理能力的现代化。
此次出租汽车改革正是“互联网+”行动计划在交通运输领域落地的具体措施。民之所望，施政所向。如果改革不能更多地、更公平地惠及到全体人民，不能为人民群众带来更多的获得感，改革就失去了意义，也不可能持续。此次改革成功与否的标准，是以习近平总书记提出的是否促进经济社会的发展、是否给人民群众带来实实在在的获得感来衡量。
深化出租汽车行业改革的出发点和落脚点，具体体现在以下方面：一是加快供给侧结构性改革，通过网约车的发展有效地培育市场的供给增量，满足公众高品质、多样化、差异性的需求。二是通过“出租汽车+互联网”，改善和提升传统出租汽车的服务，加强服务质量评价和事中事后监管，让人民群众有更好的服务体验。三是通过传统出租汽车的经营权、份子钱、运价机制、运力动态调控等方面的改革，减轻驾驶员的负担。四是将出租汽车发展放在城市综合交通运输体系当中来统筹考虑，坚持公共交通优先发展的战略，不断地提升公共交通服务水平。五是要鼓励合乘、顺风车等分享模式发展。
目前平台企业推出的专车、快车等业务产品是以营利为目的，属于运输服务的范畴，而在节假日期间或者通勤的时段不以营利为目的、分摊出行成本的顺风车、拼车等，这是体现了分享经济的一种出行方式，它有利于提高交通资源的利用率，对缓解城市交通拥堵、减少环境污染，具有积极意义。在这次改革的政策中，我们也都明确给予了支持。
我们希望通过这些改革措施，让出租汽车行业两种业态都能够得到更加健康的发展，能够让社会公众切切实实地感受到持续提升的出租汽车服务和不断改善的城市交通环境。
两级工作一级许可便利平台企业跨区运营
《光明日报》：征求意见稿中有一个重要的规定，就是网约车必须到县市级的交通运输主管部门提出申请才能获得相应许可。很多网约车公司的业务是全国范围的，是跨地区、跨城市的，这样的许可设置会加重他们的负担。这样的规定是不是和简政放权的施政方针相悖？面对新的业态，我们如何减？如何放？
刘小明：
这个问题是管理办法征求意见过程中社会十分关心，特别是平台企业特别关注的问题，而且也是有争议的问题。在这个过程中，我们根据大家的意见，进行了长时间的研究，也对这项工作进行了优化，和相关部门沟通，进一步形成了共识。
首先，互联网企业的特点是通过互联网来提供服务，它不分地域，可以跨盛跨区域，乃至全球覆盖，这是互联网企业一个非常大的特点。为了更好地适应互联网企业一点接入、全网服务的特点，在征求意见过程中，我们就深化了一些相应的研究，前期我们也有很多研究，研究以后要优化许可程序，尽可能地减少许可的环节，为网约车企业提供最大可能的便利服务。但是有一点是需要说明的，为保证网约车的服务，必须保证网约车、出租汽车对公众基本服务的要求，所以从事网约车服务的企业、车辆、驾驶员应当具备一定的条件，大家在这点上的认识是共同的，只不过在许可的方式和方法上还有分歧。
由于出租汽车服务和很多网络上的服务是有差别的，比如电商，它有自身的特点，它是属地化、区域化服务，是由各个所在地城市人民政府负责管理的。我们可以设想，如果河北审批了一批车都跑到北京来运营，北京的车辆管控措施还有效吗？因为出租汽车有区域运营的特点，所以必须根据出租汽车行业的特点和城市政府在出租汽车行业管理、城市交通管理上的职责来设计这样一种许可。所以，网约车的管理既要考虑到互联网企业的服务特点，也要考虑到出租汽车区域管理的特征，实现两者的有机结合。
根据这两者的结合，我们现在初步的想法是：两级工作，一级许可。线上的这部分由平台所在地省一级交通运输主管部门，就是道路运输管理机构来进行许可。得到这个许可全网通行，就是全国其他地方不需要再进行许可。线下实体服务，在南京服务就在南京拿许可，在杭州服务就在杭州拿许可，所以并没有增加许可，而且简化了工作程序，更加有利于我们网络平台企业在一个省乃至全国范围内进行运营服务。
