法治助力 保障交通建设工程质量和安全生产——《江苏省交通建设工程质量和安全生产监督管理条例》解读
特邀嘉宾：
吕小鹏 省人大财经委副主任委员
夏正芳 省人大常委会法工委副主任
何平 省交通运输厅党组成员
《江苏省交通建设工程质量和安全生产监督管理条例》已于9月29日省十三届人大常委会第三十二次会议通过，将于明年1月1日起施行。条例的出台为更好地促进江苏交通基础设施建设高质量高水平发展，提供了有力法治保障。条例在规范从业单位行为、强化监督管理等方面，为保障交通建设工程质量和安全生产作了哪些具体规定？有哪些特色和亮点？现特邀几位参与条例制定的嘉宾为您作全方位的解读。
问：交通工程质量关系到人民群众生命和财产安全，安全生产更是重中之重，一直以来大家都很关注交通建设工程的质量和安全生产。请简要介绍条例的立法背景及意义？
吕小鹏：交通运输是重要的基础性、先导性、战略性和服务性行业，在构建新发展格局、推动高质量发展中发挥重要的基础支撑作用。“十三五”时期，全省交通基础设施建设累计完成投资6293亿元，拉动了约1.6万亿元GDP。“十四五”时期，全省交通基础设施建设计划总投资约1万亿元，将建成6座过江通道，新增高速铁路785公里，新增高速公路575公里，完成高速公路扩建里程450公里以上，新增普通国省干线公路5000公里，新增干线航道277公里，新增港口万吨级及以上泊位数57个，其中5万吨级及以上泊位数45个。到2025年，苏南地区率先基本实现交通运输现代化，全省交通基础设施基本实现现代化；到2035年，苏南地区实现更高质量的交通运输现代化，全省率先实现交通运输现代化，交通运输总体发展水平进入世界前列。
在建设质量强国、交通强国的新形势新要求下，我省交通基础设施建设面临“建设规模大、技术难度高、质量要求高、安全责任大”等挑战和压力，迫切需要在总结我省实践经验的基础上，制定适应江苏交通建设管理特点和要求的地方性法规。制定条例主要基于三个方面考虑：一是支撑推动质量强国、交通强国战略实施，需要落实建设各方工程质量和安全生产主体责任，规范从业行为、强化行业监管、提升监管水平，加强立法对交通建设的引领和保障。二是贯彻落实上位法有关加强交通建设工程质量和安全生产监督管理的规定，需要根据我省实际情况，结合交通基础设施建设的技术专业性和行业特殊性等特点，合理确定从业单位和从业人员的权利义务，细化、明确相关监管要求，进一步健全交通建设管理制度体系。三是推进交通基础设施建设高质量发展，需要进一步理顺交通建设管理体制、机制，明确交通建设工程质量和安全生产监督管理职责分工，进一步明确交通建设工程建设程序、要求，固化我省实践经验。
问：从业单位严格落实法定责任、履行法定义务是保障交通建设工程质量和安全生产的重要前提，请问条例是如何规定从业单位的责任和义务的？
夏正芳：鉴于《中华人民共和国安全生产法》和国务院《建设工程质量管理条例》《建设工程安全生产管理条例》《建设工程勘察设计管理条例》等法律、行政法规对建设、勘察、设计、施工、监理等从业单位的责任与义务均作了较为具体、系统的规定，条例在“从业单位责任与义务”一章作了一些指引性规定，明确从业单位及其从业人员应当遵守建设工程质量和安全生产法律、法规、规章等规定，履行交通建设工程质量安全义务，执行工程建设强制性标准和相关技术规范；并对从业单位在建立健全工程质量和安全生产保证体系，落实工程质量和安全生产管理措施，推进工程质量和安全生产标准化、信息化建设，加强从业人员培训、教育和管理，构建质量和安全生产风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制等方面作了总体规定。在此基础上，结合建设质量强国、交通强国的新要求和江苏交通建设工程质量和安全生产监督管理的成熟经验，对勘察、设计、施工、监理等重点从业单位的责任和义务作了进一步细化，特别是针对从业单位如何真正把主体责任落实到位明确了具体规定要求，落实工程建设全过程参建各方的质量和安全生产责任，明确勘察单位要对特殊建设条件下的工程质量安全风险提出防控建议，设计单位要对具有较大危险性的工程进行设计安全风险评估，施工单位要落实施工班组标准化、施工现场安全标准化建设责任、对风险等级较高的分部分项工程实行项目负责人带班生产制度，监理单位要审查施工组织设计和专项施工方案、审核施工项目安全生产条件。
问：我们注意到条例对保护企业合法权益、减轻企业负担方面也作了有针对性的规定，请简要介绍？
何平：为解决过去少数交通建设工程中存在的非施工单位原因造成交竣工验收不及时，导致施工企业质量缺陷责任期加长和质量保证金不能及时退还，增加了施工企业负担等问题，条例第十六条、第三十八条创设了相关制度，明确了工程缺陷责任期的具体计算期限以及退还质量保证金的具体情形。条例第十六条规定“公路、水运建设工程施工单位应当对缺陷责任期内因其施工原因造成的质量问题进行处理，并依法承担相应的工程返工和维修费用。缺陷责任期自工程通过交工验收之日起计算，具体期限由建设单位与施工单位按照国家和省有关规定在合同中约定。由于非施工单位原因导致无法按期进行交工验收的，缺陷责任期自施工单位提交交工验收报告满九十日起计算”，并在第三十八条规定“因非工程质量原因导致无法组织竣工验收的，建设单位应当在缺陷责任期满后九十日内申请，交通运输主管部门应当自收到申请之日起九十日内组织工程质量专项验收。工程质量专项验收合格或者建设单位逾期不申请工程质量专项验收的，建设单位应当在规定的期限内退还质量保证金”。既明确了施工企业在规定的缺陷责任期内工程质量保修义务，又保护了施工企业质量保证金能够及时退还的合法权益。
此外，条例第二十七条规定“鼓励采用工程担保、工程保险等方式对工程投标、工程履约、工程质量保修等提供保证；采用上述方式提供保证的，建设单位不得再预留保证金”，并明确从业单位应当依法参加工伤保险和安全生产责任保险，不得无故延迟续保、退保，以及安全生产责任保险的保费可以在企业依法提取的安全生产费用中列支。
问：作为交通建设工程质量和安全生产的监督管理条例，在强化监督管理，落实监管职责方面进行了哪些制度设计？
吕小鹏：条例坚持统筹发展和质量、安全生产，注重防范化解重大风险，严格落实各项监管责任，在现行法律法规规定的基础上，有针对性地进行了制度设计。为加强对我省交通建设工程的统一监管，条例的适用范围涵盖了经依法审批、核准或者备案的公路、水运基础设施建设项目以及按照国家规定由本省负责工程质量和安全生产监督管理的地方铁路建设项目。同时，规定纳入农村公路规划的乡道、村道建设工程质量和安全生产的监督管理程序和措施，可以根据其规模、功能、技术复杂程度等因素合并或者简化，具体办法由省人民政府制定。
为解决公路、水运建设工程质量监督、安全生产监督管理主体不同，安全生产监督管理责任落实不到位等问题，考虑到工程建设过程中质量和安全生产是互为影响的，条例依据《中华人民共和国安全生产法》“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”的原则，规定同一公路、水运建设工程质量和安全生产监督管理工作，应当由同一交通建设工程监督机构实施，以保证质量监督和安全生产监督管理主体一致、责任一致。同时规定，交通建设工程监督机构应当同步明确质量监督人员、安全生产监督人员、监督内容和方式等，根据职责依法对从业单位执行有关工程质量和安全生产法律、法规、规章、强制性标准和相关技术规范，以及交通建设工程质量行为、安全生产活动和工程实体质量进行监督检查。
为进一步明确交通建设工程质量和安全生产监督管理职责分工，根据全省交通建设工程面广量大和工程技术复杂程度不同等特点，结合改革后省市县交通建设工程监督机构的设置情况，条例明确了省市县三级按不同项目分级监管的职责。考虑到部分工程的特殊性和技术难度，还明确规定省交通运输主管部门对监督管理职责存在争议的跨设区的市的独立桥梁、隧道工程应当指定交通建设工程监督机构，对技术难度大的大型桥梁、隧道等工程进行监督管理可以指定交通建设工程监督机构，进行监督管理。
问：交通建设工程往往体量大、建设周期长、涉及主体多，监管难度较高，为了使条例规定能够真正落实到位，对违反条例的违法行为，条例是否有所规定？
夏正芳：为了增强刚性约束力，条例进一步补充细化相关法律责任。考虑到《中华人民共和国安全生产法》、国务院《建设工程质量管理条例》《建设工程安全生产管理条例》《建设工程勘察设计管理条例》等法律、行政法规已对工程质量和安全生产违法行为设定了相应的法律责任，条例明确，法律、行政法规已有处罚规定的，从其规定。同时，对补充细化的有关工程质量和安全生产要求，结合监管需要，条例对建设单位未按照国家和省有关规定对设计单位出具的安全风险评估报告进行评审或者未对施工单位的安全生产条件进行审查，针对不良地质、特殊性岩土、有毒有害物质等不良环境或者其他可能引发工程质量和生产安全事故的情形，勘察单位未在勘察文件中加以说明并提出防治建议以及施工单位未实行项目负责人带班生产制度等情形，进一步补充细化相应法律责任，设定警告的行政处罚，完善处罚方式，并加大对严重违法行为的处罚力度，实现过罚相当，以切实增强条例的可操作性。
问：条例出台后，将采取哪些措施来做好条例的宣传贯彻工作？
何平：下一步我们将做好以下几个方面的工作：一是深入解读、加强宣传。结合交通建设工程监督管理的实际工作，对条例的条文进行深入解读，明晰条文的含义和适用情形，及时围绕重点条款持续开展解读，通过报纸、网站等多种载体，进行全方位、多渠道宣传，扩大条例社会知晓度，在省交通运输厅网站、各市交通运输局网站发布条例全文及解读，在报纸等媒体刊登专版，重点就条例内容和条例解读进行宣传。二是组织做好学习培训，学习培训是贯彻实施好条例的重要环节，是保障条例规定准确落实到位的重要举措。从事交通建设工程质量和安全生产监督管理的部门和单位的领导干部要带头学习，有关工作人员要人人参加，全面培训，将条例的学习培训与实际工作有机结合起来。三是抓紧制定配套政策。条例规定了一些重点制度，为了使条例真正发挥应有作用，强化监督管理力量，我们要认真对照条例，明确责任单位和贯彻落实举措，涉及多部门参与的工作，明确牵头部门发挥主导作用，协办部门积极配合，形成工作合力。同时，尽快制定一批可操作性强的规章制度，及时进行相关文件的废改立工作。
