为促进本市建设项目设计、施工等各阶段的深度融合，提高工程建设效率，深入推进行业生产组织方式的转型升级，根据《上海市建筑市场管理条例》、《住房城乡建设部 国家发展改革委关于印发房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法的通知》（建市规〔2019〕12号）等文件精神，结合近年来本市建设项目工程总承包试点实践，市住房城乡建设管理委会同市相关部门制定了《上海市建设项目工程总承包管理办法》。现将有关政策制定情况说明如下：
一、起草背景
工程总承包是指工程总承包单位按照合同约定，对工程项目的设计、采购、施工等实行全过程的承包，并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的承包方式。为深入推进建筑行业转型发展， 2016年底，住房城乡建设部批复同意上海作为第二批试点城市开展工程总承包试点。由此，市住房城乡建设管理委会同市、区相关单位陆续制定出台了《上海市工程总承包试点项目管理办法》等一系列配套文件，对工程总承包试点工作进行了制度规范和创新，明确了发包阶段、承包人资格、再发包模式、招标评标规则、合同采用形式以及工程总承包单位在施工现场质量安全管理的职责和责任，并积极推行工程总承包模式在试点项目应用。2017年至今，已有112个项目纳入试点范围，项目类型涵盖新、改、扩、建的各类房屋建筑工程、交通工程以及河道整治工程和装饰装修项目等，投资类型涵盖政府投资、国有企业投资和社会投资等主要投资方式。通过试点，本市针对工程总承包全流程审批和监管制度逐步完善，市场对工程总承包的认同度不断提高，企业基于工程总承包的管理模式不断成熟，为本市全面推广工程总承包试点积累了丰富的经验。
2019年底，住房城乡建设部和国家发展改革委联合出台了《关于印发房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法的通知》，在全国推广工程总承包模式，对工程总承包活动作进一步调整规范。
二、起草过程
根据国家工程总承包管理办法的新要求，结合试点工作推进情况，市住房城乡建设管理委随即组建起草小组，研究制定本市工程总承包管理办法。
2020年4月至8月，就工程总承包企业的市场准入、招投标、施工图审查、施工许可核发、质量安全监督、竣工验收等环节管理以及工程总承包联合体组织实施要求、项目经理管理人员配备等主要内容，多次开展专题讨论研究，数易其稿后形成了《管理办法》（讨论稿）。
2020年9月至12月，组织本市相关建设单位、勘察、设计、施工、全过程咨询等企业代表和专家召开座谈会，广泛听取各方对工程总承包管理办法的意见；在此基础上，修改形成了《管理办法》（征求意见稿），正式征求市发展改革委、市交通委、市水务局、市绿化市容局、市审计局、部分区建设管理委和特定地区管委会以及相关企业意见。2021年1月，收到各方反馈意见后，修改完善形成《管理办法》（送审稿）。
2021年3月8日，《管理办法》（送审稿）经市住房城乡建设管理委主任办公会议审议通过。
三、主要内容
《管理办法》框架包括：总则、承发包管理、合同和结算、主要参建单位的责任和义务、监督管理、附则等六个方面，共计39条。主要是按照国家管理办法的意见对工程总承包管理要求进行了细化和深化，并结合本市建筑市场管理实际，对部分内容作了补充和调整，主要内容如下：
（一）关于工程总承包发包内容。国家管理办法提出的工程总承包发包内容仅包含设计、施工，结合市相关部门意见，兼顾本市勘察、设计、施工一体化招标实际情况，《管理办法》允许部分建设项目（即建设标准明确的中、小型市政基础设施、交通、园林绿化、水利等项目）可根据实际情况将勘察内容纳入工程总承包进行发包，除此之外的项目与国家管理办法要求一致。《管理办法》发布后，本市目前在招投标管理中实施的设计、施工一体化招标和勘察、设计、施工一体化招标纳入工程总承包进行统一管理。
（二）关于适用范围和适用类型。国家管理办法适用范围包括房屋建筑和市政基础设施项目。根据《上海市建筑市场管理条例》等规定，结合本市试点工作成效，本市对适用范围作了进一步扩大。《管理办法》明确，本市工程总承包适用范围包括所有新建、改建、扩建的建设项目，涵盖房屋建筑和市政基础设施项目以及交通、园林绿化、水利等项目；此外，建筑装饰装修项目、城市基础设施维修改造项目，也可参照执行。
（三）关于发包条件。试点阶段，建设单位需向建设管理部门申请试点同意后方可开展工程总承包；全面推广后，建设单位可以结合项目实际情况，自行选择采用工程总承包模式。《管理办法》明确，建设单位应当完成项目审批、核准或者备案后，方可进行工程总承包发包，并根据项目的不同类型，分类明确了不同的发包要求。其中，企业投资项目，在核准或备案后即可进行发包；技术难度较为复杂的政府投资项目，需在初步设计批复后发包；建设需求明确、技术难度较为简单的政府投资项目可在可行性研究批复后发包。根据《建筑法》规定，工程总承包单位必须完成工程主体结构的设计和施工业务。
（四）关于承包人资格。根据住房城乡建设部试点阶段要求，工程总承包单位只需满足设计或者施工其中一项资质要求即可承接工程总承包业务。国家管理办法发布后，对工程总承包单位的承包资格作了较大调整，规定工程总承包单位应当同时具备工程设计、施工双资质；同时，规定设计单位和施工单位组成联合体的形式也可以承接工程总承包业务；本《管理办法》贯彻执行了国家管理办法的要求，鉴于部分项目工程总承包发包增加了勘察内容，《管理办法》还补充明确，包含勘察业务的工程总承包项目，工程总承包单位还应具有勘察资质或者与勘察单位组成联合体。组成联合体的，应当根据项目的特点、复杂程度和承担能力，合理确定牵头单位；其中，勘察单位不得作为工程总承包牵头单位。
（五）关于合同形式和结算、决算审核。巩固试点阶段的做法，明确企业投资的工程总承包项目宜采用总价合同，政府投资的工程总承包项目应当合理确定合同价格形式。采用总价合同的工程总承包项目，除招标文件或者工程总承包合同中约定的调价原则外，合同价款一般不予调整。明确采用固定总价合同的工程总承包项目在计价结算和竣工决算审核时，仅对符合工程总承包合同约定的变更调整部分进行审核，对工程总承包合同中的固定总价包干部分不再另行审核。
（六）关于联合体作为承包人的责任。为有利于推进设计、施工的深度融合，兼顾国家管理办法要求，针对联合体形式承接的工程总承包项目，本《管理办法》重点对联合体各方单位的责任提出了更为具体、更为严格的要求，明确联合体牵头单位负工程总体组织推进责任，应当按规定或者工程管理实际配置项目负责人及技术、质量、安全等关键岗位人员，并会同联合体成员单位建立项目管理团队、健全工作机制，严格落实要求，全面履行联合体协议中明确的责任和义务。联合体牵头单位应同时在联合体成员单位完成的勘察文件（可含）、设计文件、工程资料上共同签章，施工现场安全生产标准化、质量管理标准化、现场管理人员实名制和作业人员实名制等管理制度实施及其配套信息系统操作均由联合体牵头单位负责。
（七）关于业绩认定。为规范本市工程总承包业绩认定，《管理办法》新增了业绩认定的要求，即经合同信息报送并履约完成的工程总承包合同计入工程业绩信息。其中，以设计和施工双资质承接的工程总承包单位，按工程总承包业绩计入工程业绩信息；以联合体形式承接的工程总承包单位，联合体牵头单位按工程总承包业绩计入工程业绩信息，联合体成员单位按其完成的勘察（可含）、设计或施工业绩计入工程业绩信息。
（八）关于施行日期。本《管理办法》自2021年5月1日起在全市施行，有效期5年。
