上海市财政局日前印发了《关于印发<上海市政府购买服务管理办法>的通知》（沪财发〔2021〕3号，以下简称《通知》）。《通知》指出，为进一步规范本市政府购买服务行为，促进政府职能转变，改善公共服务供给，经市政府同意，上海市财政局印发了《上海市政府购买服务管理办法》（以下简称《办法》）。《办法》自2021年5月25日起施行，有效期至2026年4月30日，2021年5月1日至2021年5月24日期间上海市政府购买服务管理相关事宜均参照《办法》执行。
据统计，《办法》共分为总则、购买主体和承接主体、购买内容和目录、预算管理、购买活动、合同及履行、绩效管理、信息公开、监督管理和法律责任、附则等十章，具体细化为四十九条。
关于购买主体，在政府采购法有关采购人规定的基础上，结合政府购买服务行为的特殊性，《办法》规定：政府购买服务的购买主体是本市各级行政机关；党的机关、人大机关、政协机关、监察机关、检察机关、审判机关、民主党派机关、行政执法机构和使用行政编制的群团组织机关使用财政性资金购买服务的，参照本办法执行。
关于承接主体，在满足与政府采购法有关供应商资格、条件的规定相衔接前提下，结合政府购买服务的特殊要求以及当前事业单位改革情况，并落实党中央、国务院关于完善城乡社区治理的有关意见要求，《办法》将承接主体范围限定为：依法成立的企业、社会组织（不含由财政拨款保障的群团组织），公益二类和从事生产经营活动的事业单位，农村集体经济组织，基层群众性自治组织，以及具备条件的个人可以作为政府购买服务的承接主体。
政府购买服务是政府服务提供方式的重大创新，强调从“养人办事”提供服务向“花钱买服务、办事不养人”转变，这种契约化服务提供方式具有权责清晰、结果导向、灵活高效等特点。为避免发生单位将本该由自己直接履职的事务也通过政府购买服务外包出去，转嫁工作责任的情况，《办法》明确六类事项不得作为政府购买服务内容，并进一步强化购买主体的主体责任，要求各区、各部门结合实际情况，细化上述禁止性事项的具体内容。需要说明的是，对于其中第二项“应当由政府直接履职的事项中所列举的行政决策、行政许可、行政处罚、行政强制、行政复议事项”，其履职过程中所需的辅助性服务，可以在指导性目录明确的范围内实施政府购买服务。
关于政府购买服务项目为何不允许转包问题，上海市财政局发布的《办法》解读材料中明确，转包是指承接主体在承接政府购买服务项目后，将其承接的项目转让给第三方，承接主体实际退出承包关系，第三方成为项目合同承接主体的行为。政府购买服务项目的转包也可以视为公共服务的二次购买。由于承接主体不具有政府购买服务的购买主体资格，不能将承接的服务事项再次购买，而且转包容易使不具有相应资质的主体成为实际承担政府购买服务项目的承接主体，导致服务质量得不到保障，所以《办法》中明确规定，“承接主体不得将服务项目转包给其他主体。”。
以下为《办法》全文及《办法》解读
上海市政府购买服务管理办法
第一章 总则
第一条 为规范政府购买服务行为，进一步促进政府职能转变，改善公共服务供给，提高财政资金使用效益，根据《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国政府采购法》《政府购买服务管理办法》（中华人民共和国财政部令第102号）等法律法规的规定，结合上海市实际，制定本办法。
第二条 本办法所称政府购买服务，是指本市各级行政机关将属于自身职责范围且适合通过市场化方式提供的服务事项，按照政府采购规定的方式和程序，交由符合条件的服务供应商承担，并根据服务数量和质量等因素向其支付费用的行为。
第三条 政府购买服务应当遵循预算约束、以事定费、公开择优、诚实信用、讲求绩效原则。
第四条 本市政府购买服务实行指导性目录与禁止性事项相结合的管理模式。
第五条 市财政部门负责制定市级政府购买服务制度，指导各区、各市级部门政府购买服务工作。
区财政部门负责本行政区域政府购买服务管理工作，制定区级政府购买服务制度。
市、区各部门负责建立健全本部门政府购买服务工作机制和管理制度，规范开展政府购买服务工作。
审计部门依法对本市政府购买服务进行审计监督。
第二章 购买主体和承接主体
第六条 本市各级行政机关是政府购买服务的购买主体。
购买主体是政府购买服务的责任主体，具体负责组织实施购买服务活动。
第七条 依法成立的企业、社会组织（不含由财政拨款保障的群团组织），公益二类和从事生产经营活动的事业单位，农村集体经济组织，基层群众性自治组织，以及具备条件的个人可以作为政府购买服务的承接主体。
第八条 承接主体应当符合民事主体和政府采购有关法律法规规定的条件。
购买主体可以结合购买服务项目的特点规定承接主体的具体条件，但不得违反政府采购法律法规的有关规定，以不合理的条件对承接主体实行差别待遇或者歧视待遇。
第九条 公益一类事业单位、使用事业编制且由财政拨款保障的群团组织，不作为政府购买服务的购买主体和承接主体。
第三章 购买内容和目录
第十条 政府购买服务内容根据政府职能确定，并与经济社会发展水平相适应，包括政府向社会公众提供的公共服务和政府履职所需辅助性服务。
第十一条 以下各项不得纳入政府购买服务范围：
（一）不属于政府职责范围的服务事项；
（二）应当由政府直接履职的事项，包括但不限于行政决策、行政许可、行政处罚、行政强制、行政复议、内部制度制定等；
（三）政府采购相关法律法规规定的货物和工程，以及将工程和服务打包的项目；
（四）融资行为；
（五）购买主体的人员招、聘用，以劳务派遣方式用工，以及设置公益性岗位等事项；
（六）法律、行政法规以及国家规定的其他不得作为政府购买服务内容的事项。
各区、各市级部门应当结合实际情况，对上述禁止性事项予以细化，明确本区、本部门政府购买服务禁止性事项具体内容。
第十二条 政府购买服务的具体范围和内容实行指导性目录管理，指导性目录依法予以公开。
第十三条 本市政府购买服务指导性目录在市与区两级实行分级管理。市、区财政部门分别牵头制定本级政府购买服务指导性目录，市、区各部门在本级指导性目录范围内编制本部门政府购买服务指导性目录。
市、区财政部门制定的指导性目录应当报同级人民政府同意后实施。市、区各部门编制的本部门指导性目录应当报同级财政部门备案。
第十四条 指导性目录应当根据经济社会发展实际、政府职能转变和基本公共服务均等化、标准化的要求，经充分征求相关部门意见后适时调整。
市、区财政部门调整本级指导性目录应当报同级人民政府同意。市、区各部门调整本部门指导性目录应当报同级财政部门备案。
第十五条 纳入政府购买服务指导性目录的服务事项，已安排预算的，可以实施政府购买服务。
第十六条 未纳入指导性目录的服务事项，同时不属于第十一条所列范围的，由购买主体会同财政部门报同级人民政府同意后，可以实施政府购买服务。
第四章 预算管理
第十七条 政府购买服务应当突出公共性和公益性，重点考虑、优先安排与改善民生密切相关，有利于转变政府职能、提高财政资金绩效的项目。
政府购买的基本公共服务项目的服务内容、水平、流程等标准要素，应当符合国家和本市基本公共服务标准相关要求。
第十八条 政府购买服务项目所需资金应当在相关部门预算中统筹安排，并与中期财政规划相衔接。
预算主管部门应当按照各单位职责安排预算经费，不得将本级履职所承担的经费列入下级单位预算，不得将行政机关履职所承担的经费列入事业单位预算。
第十九条 政府购买服务应当先有预算、后购买服务，未列入预算的项目不得实施。购买主体原则上不得将政府购买服务项目作为增加财政支出的依据。
第二十条 购买主体应当根据国家规定和行业标准，科学设定服务需求和目标要求，综合物价、工资、税费等因素，根据厉行节约的原则，合理测算政府购买服务所需资金。
第二十一条 购买主体在编报年度部门预算时，应当反映政府购买服务支出情况。政府购买服务支出应当符合预算管理有关规定。
第二十二条 对预算已安排资金但尚未明确通过购买方式提供的服务项目，年度预算执行中，根据实际情况需要转为政府购买服务方式实施的，购买主体应当按照预算调整有关规定报同级财政部门审核后实施。
第五章 购买活动
第二十三条 购买主体应当根据购买内容及市场状况、相关供应商服务能力和信用状况等因素，按照“方式灵活、程序简便、公开透明、竞争有序”的原则，组织实施政府购买服务工作，择优确定承接主体。
第二十四条 购买主体向个人购买服务，应当限于确实适宜实施政府购买服务并且由个人承接的情形，不得以政府购买服务名义变相用工。
第二十五条 政府购买服务项目购买环节的执行、资金支付和监督管理，包括集中采购目录及限额标准、采购政策、采购方式和程序、信息公开、质疑投诉、失信惩戒等，按照政府采购、国库集中支付和其他相关法律法规制度执行。
对于集中采购目录以外限额标准以下的政府购买服务项目，购买主体应当按照预算安排和内控制度实施，可以参照竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源采购等政府采购非招标方式执行。
第六章 合同及履行
第二十六条 政府购买服务合同的签订、履行、变更，应当遵循《中华人民共和国民法典》和政府采购法律法规的相关规定。
第二十七条 购买主体应当与确定的承接主体签订书面合同，合同约定的服务内容应当符合本办法第十条、第十一条的规定。
政府购买服务合同应当明确服务的内容、期限、数量、质量、价格，资金结算方式，各方的权利义务事项和违约责任等内容。
第二十八条 政府购买服务合同履行期限一般不超过1年；在预算保障的前提下，对于购买内容相对固定、连续性强、经费来源稳定、价格变化幅度小的政府购买服务项目，可以签订履行期限不超过3年的政府购买服务合同。
第二十九条 购买主体应当加强政府购买服务项目履约管理，及时掌握项目实施进度，督促承接主体严格履行合同，按照合同约定向承接主体支付款项。
承接主体应当按照合同约定，认真组织实施服务项目，按时完成服务项目任务，保证服务数量、质量和效果。
第三十条 承接主体不得将服务项目转包给其他主体。
第三十一条 承接主体应当建立政府购买服务项目台账，依照有关规定或合同约定记录保存并向购买主体提供项目实施相关重要资料信息。
第三十二条 承接主体应当严格遵守相关财务规定规范管理和使用政府购买服务项目资金。
承接主体应当配合相关部门对资金使用情况进行监督检查。
第三十三条 承接主体可以依法依规使用政府购买服务合同向金融机构融资。
购买主体不得以任何形式为承接主体的融资行为提供担保。
第七章 绩效管理
第三十四条 购买主体应当加强政府购买服务项目预算绩效管理，按规定开展事前绩效评估，编报绩效目标，加强合同履约期间的绩效执行监控，定期对所购服务实施情况开展绩效评价。
第三十五条 购买主体应当按规定对政府购买服务项目绩效目标完成情况开展绩效自评。预算主管部门根据工作需要开展部门评价的，应建立由预算主管部门和服务对象组成的评价机制，必要时可以运用第三方评价评估。
第三十六条 财政部门可以根据需要对购买主体的政府购买服务整体工作开展绩效评价，也可以对受益对象为社会公众且社会关注度高、预算金额较大的政府购买服务项目开展重点绩效评价。
第三十七条 购买主体及财政部门应当将绩效评价结果作为承接主体选择、预算安排和政策调整的重要依据。
第八章 信息公开
第三十八条 购买主体应当按照规定公开政府购买服务信息，涉及国家秘密，以及公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定，或者涉及商业秘密、个人隐私的信息除外。
第三十九条 购买主体实施购买服务前，应当按照政府采购的有关要求，公开采购意向并及时向社会公告购买内容、规模、对承接主体的资质要求和应当提交的相关材料等有关信息。
第四十条 购买主体签订购买服务合同后，应当按规定及时将购买的服务项目内容、合同金额、具体承接对象等相关信息向社会公开。
第四十一条 完成购买服务及其绩效评价工作后，购买主体应当按规定及时将绩效评价结果信息向社会公开。
第九章 监督管理和法律责任
第四十二条 有关部门应当建立健全政府购买服务监督管理机制。购买主体和承接主体应当自觉接受财政监督、审计监督、社会监督以及服务对象的监督。
第四十三条 购买主体、承接主体及其他政府购买服务参与方在政府购买服务活动中，存在违反政府采购法律法规行为的，依照政府采购法律法规予以处理处罚；存在截留、挪用和滞留资金等财政违法行为的，依照《中华人民共和国预算法》、《财政违法行为处罚处分条例》等法律法规追究法律责任；涉嫌犯罪的，移送监察、司法机关处理。
第四十四条 财政部门、购买主体及其工作人员，存在违反本办法规定的行为，以及滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等违法违纪行为的，按照《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国公务员法》《中华人民共和国监察法》《财政违法行为处罚处分条例》等国家有关规定追究相应责任；涉嫌犯罪的，移送监察、司法机关处理。
第十章 附则
第四十五条 党的机关、人大机关、政协机关、监察机关、检察机关、审判机关、民主党派机关、行政执法机构和使用行政编制的群团组织机关使用财政性资金购买服务的，参照本办法执行。
第四十六条 涉密政府购买服务项目的实施，按照国家有关规定执行。
第四十七条 各区、各市级部门应当结合本区、本部门实际情况，制定本区、本部门开展政府购买服务的具体办法。
第四十八条 本办法由上海市财政局负责解释。
第四十九条 本办法自2021年5月25日起施行，有效期至2026年4月30日，2021年5月1日至2021年5月24日期间本市政府购买服务管理相关事宜参照本办法执行。
关于《上海市政府购买服务管理办法》的解读材料
根据《政府购买服务管理办法》（财政部令第102号，以下简称102号令），结合本市实际，制定了《上海市政府购买服务管理办法》（以下简称《办法》），相关内容解读如下：
一、为什么要制定《上海市政府购买服务管理办法》？
2015年，本市根据财政部、民政部、原工商总局颁布的《政府购买服务管理办法（暂行）》制定了《关于进一步建立健全本市政府购买服务制度的实施意见》和《上海市政府购买服务管理办法》（沪府发〔2015〕21号），对本市政府购买服务管理作了制度规范。随着经济社会发展，政府购买服务工作中出现了一些新情况、新问题。对此，财政部于2020年出台了102号令，以部门规章形式硬化制度约束。在此背景下，为加强本市政府购买服务管理，进一步规范政府购买服务行为，制定了《办法》。
二、《办法》对政府购买服务的购买主体有哪些规定？
关于购买主体，在政府采购法有关采购人规定的基础上，结合政府购买服务行为的特殊性，《办法》规定：政府购买服务的购买主体是本市各级行政机关；党的机关、人大机关、政协机关、监察机关、检察机关、审判机关、民主党派机关、行政执法机构和使用行政编制的群团组织机关使用财政性资金购买服务的，参照本办法执行。
三、《办法》对政府购买服务的承接主体有哪些规定？
关于承接主体，在满足与政府采购法有关供应商资格、条件的规定相衔接前提下，结合政府购买服务的特殊要求以及当前事业单位改革情况，并落实党中央、国务院关于完善城乡社区治理的有关意见要求，《办法》将承接主体范围限定为：依法成立的企业、社会组织（不含由财政拨款保障的群团组织），公益二类和从事生产经营活动的事业单位，农村集体经济组织，基层群众性自治组织，以及具备条件的个人可以作为政府购买服务的承接主体。
四、为什么将政府履职所需辅助性服务纳入政府购买服务范围？
从政府购买服务概念的含义来看，政府购买服务所称的服务，包括直接受益对象为社会公众的公共服务和直接受益对象为政府自身的政府履职所需辅助性服务。政府购买公共服务和履职所需辅助性服务基本做法是将服务的具体生产环节外包给市场化的服务供应者，不再由政府直接承担。从现实情况看，将政府履职所需辅助性服务纳入政府购买服务范围，也是深化事业单位改革、促进政府职能转变的重要内容。
五、《办法》提出了政府购买服务内容的禁止性事项，主要考虑是什么？
政府购买服务是政府服务提供方式的重大创新，强调从“养人办事”提供服务向“花钱买服务、办事不养人”转变，这种契约化服务提供方式具有权责清晰、结果导向、灵活高效等特点。为避免发生单位将本该由自己直接履职的事务也通过政府购买服务外包出去，转嫁工作责任的情况，《办法》明确六类事项不得作为政府购买服务内容，并进一步强化购买主体的主体责任，要求各区、各部门结合实际情况，细化上述禁止性事项的具体内容。需要说明的是，对于其中第二项“应当由政府直接履职的事项中所列举的行政决策、行政许可、行政处罚、行政强制、行政复议事项”，其履职过程中所需的辅助性服务，可以在指导性目录明确的范围内实施政府购买服务。
六、怎么理解先有预算、后购买服务？
形象地说，各级政府部门实施政府购买服务，就是先确定要办事且有办事的钱，后才能确定办事方式，才能确定是否采取购买服务方式。
七、政府购买服务项目为何不允许转包？
转包是指承接主体在承接政府购买服务项目后，将其承接的项目转让给第三方，承接主体实际退出承包关系，第三方成为项目合同承接主体的行为。政府购买服务项目的转包也可以视为公共服务的二次购买。由于承接主体不具有政府购买服务的购买主体资格，不能将承接的服务事项再次购买，而且转包容易使不具有相应资质的主体成为实际承担政府购买服务项目的承接主体，导致服务质量得不到保障，所以《办法》中明确规定，“承接主体不得将服务项目转包给其他主体。”。
八、政府购买服务与政府采购之间的关系是什么？
政府购买服务是推动公共服务体系建设、创新公共服务供给模式的改革举措，主要政策目标是转变政府职能，创新公共服务供给机制，发挥市场在资源配置中的决定性作用，提高公共服务质量和效率。政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。政府采购制度是财政支出管理的基本制度，旨在规范政府采购行为，提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设。政府购买服务项目属于集中采购目录以内或采购限额标准以上的，在选择承接主体环节，应按照政府采购法规定的有关采购方式执行。
