加强综合交通运输规划刻不容缓
2018-08-21
交通运输规划是经济社会发展规划的重要组成部分，同时也是空间规划的关键环节。我国开展交通运输规划已有多年历史，有效指导了各层面的交通运输建设，尤其在交通运输基础设施网络发展过程中发挥了重要作用。当前交通运输行业进入到了以协调、衔接和服务为主要特征的新阶段，需要对综合交通运输规划的发展与转型进行系统谋划，以更好服务交通强国建设。
新形势要求交通运输规划必须综合起来
经济社会发展和空间开发需要更加突出交通运输的引领作用，同时要增强交通运输与相关产业的融合发展。交通运输始终是空间类规划的核心内容，对城镇空间塑造与基本布局有重大影响。随着经济全球化和区域一体化不断发展，需要更多地站在城市群、区域、全国甚至全球的角度统筹交通运输发展。交通运输作为社会经济各要素的纽带，同时拥有庞大的设施体量，要发挥经济社会先行引领作用。综合交通运输规划的编制要在国家新的空间规划管理体制下，突出在“多规合一”中引领作用，并加强与相关产业的融合发展。
技术进步和模式创新对交通运输系统带来系统性变革。随着新一轮科技革命的到来，大数据、云计算、人工智能等新技术将得到广泛应用，新能源、新材料将不断普及，会对交通运输带来全局性影响。如信息技术使得我们能够连续跟踪、精细化把握交通运输系统运行规律。又如自动驾驶、车联网技术的推广应用，突破传统交通运输规划一些基础理论。综合交通运输规划需考虑技术发展对未来交通运输系统的影响，适应其带来的变革。
新时期交通需求特征变化对综合交通运输服务提出更高要求。纵观发达国家交通运输发展历程，都经历了设施大规模建设向设施维护和服务提升的转变过程。美国在上世纪90年代初出台了以“冰茶法案”为代表的系列法规政策，旨在提升交通运输系统的安全性、可靠性及通行效率。欧盟2014年发布《可持续城市移动性规划》，提出规划重点应该从关注交通流量转向人的出行，注重可持续性、社会公平、公众健康和环境质量，同时指出应该从“精英规划”转向各利益团体和公众共同参与的交通规划。当前在继续推进交通基础设施建设的同时，应注重运输效率和服务水平提升，多方参与，推进行业治理体系和治理能力现代化，建设人民满意交通。
生态环境保护强约束对综合交通规划提出更高要求。综合交通运输规划需要统筹好各类通道资源的集约利用，将绿色发展理念贯穿到规划全过程，通过优化运输结构、改善运输装备等措施，形成节约资源和保护环境的发展模式。
综合规划必须打破行业、部门、区域界限
规划顶层统筹不够，相关协调机制和程序亟待完善。从横向看，综合交通运输规划在空间规划和经济社会规划中作用不突出，往往是作为国土或城乡总体规划的专项嵌入其中，忽略了其对空间重构和经济社会的引领作用。从纵向看，交通运输规划面临着城市内外、城市与城市群、中央和地方之间不协调的问题。如部分城市高铁站选址远离市区，在带动新区和服务老城之间顾此失彼;本该在区域层面发挥城市群对外功能的枢纽却没有城际集疏运体系与之衔接。从行业看，规划对行业内各类交通运输方式整合与统筹力度不够，综合运输通道和综合枢纽规划推进困难重重。
规划动态调整制度尚不完备，与建设、运营和服务脱节。综合交通运输规划的实施跟踪机制和动态调整机制尚未建立，编制主体、程序等仍不明确，规划成果的评估不够科学严谨，导致交通运输规划落后于经济社会发展和人民需求。此外，部分规划对交通运输设施建设、系统运营阶段内容考虑不足，如轨道交通规划阶段，就需要统筹考虑线网规模、换乘方式、站台宽度、换乘通道宽度以及售检票闸机布置等。
规划内容以行业设施规划为主，对服务和效率提升关注不够。目前的地方综合交通规划多数还是行业内各方式基础设施网络的“拼盘”，以人为本的规划理念贯彻落实不够。如北京市内部分枢纽由于前期规划建设属于不同的部门管理权责，导致部分地区地铁、地面公交换乘不便，影响了乘客出行体验，专家意见、群众呼声参与程度较低。
规划方法创新不足，新技术应用尚在初步探索阶段。目前大量综合交通运输规划对技术变革带来的供需关系影响变化考虑不足。受限于传统计量模型与调研方式，存在经验规划、粗放式规划现象，难以适应未来精细化管理和治理能力现代化的需要。
严格遵循以人为本的综合交通规划理念
明确规划定位，建立完善综合交通运输规划体制机制。以“多规合一”为契机，突出综合交通运输规划在国家规划体系中的地位，并处理好与相关规划的关系。通过与相关部门沟通协调，推动建立国家层面的综合交通规划体制机制，并明确交通运输部门作为综合交通运输规划的主体。构建跨区域的综合交通运输规划协调体制机制，协调好国家级交通运输规划与城市群交通、城市内外交通、城乡交通规划之间的关系。
规范规划程序，加强综合交通运输规划落地保障。通过立法保障综合交通运输规划的权威性与落地实施。针对规划编审程序、规划内容、评价标准、项目实施等内容作出规定。统筹规划与实施运营，衔接好规划与建设、管理、服务全过程。建立综合交通运输规划评估反馈和动态调整机制。借鉴国外的经验做法，加强规划实施评估和滚动编制，建立规划动态更新机制。
丰富规划内涵，贯彻以人为本的综合交通规划理念。综合交通运输规划中应充分体现综合规划、立体规划，着眼整体效率的提升，在做好旅客联程运输和货物多式联运需求背景下，进一步完善不同交通运输方式的通道、枢纽和服务的融合衔接机制。要以让人民群众享受高品质服务为出发点，重视规划的服务功能。充分考虑交通运输与相关产业的融合发展，在规划中预留融合发展业态的需要。处理好综合交通运输规划与生态环保的关系，研究把战略环评和污染分析融入到规划方案和测试模型中。
优化规划方法，用新技术提升规划的精细化和前瞻性。要从空间网络和服务网络两个维度、多学科融合的背景，开展综合交通运输规划方法转型的研究。充分考虑未来设施和装备变革对交通运输运行效率和规划模式的影响，同时注重新模式、新业态对供需关系的影响。发挥大数据全样本、多角度和连续观测的特点，为规划编制提供精准的特征分析和方案测试。
(刘振国系交通运输部科学研究院高级工程师，姜彩良系交通运输部科学研究院研究员)
