财政部PPP中心焦小平：PPP总量限额底线必须守住
2018-04-11
最近几年，地方债的话题一直是财经媒体关注的焦点。地方债事关国家经济安全，关系到中国未来发展的稳定性。地方政府在一些PPP项目的冒进扩张，已经引起中央重视。新一轮叫停控制正在进行。4月9日，在举行于海南博鳌的“2018腾讯博鳌主题晚宴”上，财政部PPP中心主任焦小平透露，目前地方债总量处于可控状态，PPP总量也受到严格控制。地方政府的PPP不得超过当期公共预算的10%，谁碰了底线，监管部门将坚决制止。第一话题地方债，我有两个信息分享。第一，中国目前政府债务总量处在安全可控范围内。2018年地方和中央政府总的债务预算不到37万亿，占GDP36%，在国际公认的安全线内。目前美国政府负债率是110%。第二，中国地方债务管理已建立系统规范管理模式。我把它归结为"三化一防"。第一法治化，地方债务依《预算法》管理，实行限额管理，纳入预算管理。第二，规范化，地方债务唯一形式是政府债券，实施五环节闭环管理。第三，市场化，地方债券定价要市场化，建立地方政府债券市常第四，严防隐形债务，不能违法违规或变相举债。第二个话题是PPP。中国已进入一个国家治理现代化新时代，如何正确地处理政府与市场关系，特别是如何让社会资本在公共服务、公共产品的供给中发挥更大的作用，自2014年底开始，中国把PPP从一种项目融资的方式，改造提升一种市场化社会化公共服务供给模式，转变政府职能，放宽市场准入，打破垄断、引进竞争，增加公共产品的供给，提高公共产品供给效率和政府投资的有效性。实践证明，改革创新效果显著。比如污水领域，四年来吨污水处理政府支出费用下降近40%，这就是市场竞争的力量和政府转型的力量。PPP在发展过程中，因部分地方投资冲动、GDP冲动，出现泛化异化问题，把PPP变相作为一种融资机制，产生隐形债务风险，我们必须坚决制止并加以化解。从2014年至2017年，经过识别入库的PPP项目有11万亿，完成采购有5.7万亿，已开工建设的有2.2万亿。经过初步清查，目前部分市县出现超过财政支出责任红线问题，全国总体情况在限额内。关于PPP事业展望，有几句话。第一，不忘初心。十八大以后，中国进入一个伟大的国家治理现代化新时代，依法治国，转变政府职能，充分发挥市场作用，释放社会活力。PPP改革的初衷是通过改革创新提质增效。第二，把住质量。要统一顶层设计，加强标准、过程和结果监管，强化全生命周期透明管理。第三，管住总量，严控风险。财政支出责任总量限额是红线，也是底线，必须严守不放。最后，创新发展。在支出总量限额下，要通过创新提质增效，加大商业模式创新，挖掘政府资源综合利用潜力。谢谢大家！亚洲金融合作协会秘书长杨再平。我说四个观点：第一个观点，2008年以后形成的地方融资平台一万多亿，这些融资平台从金融的角度来说，是非常草率的，大多数是违背金融审慎原则的。第二个观点，但是我们的治理、整治可以说是亡羊补牢，为时未晚。我们2010年就开始整治，财政部也是非常跟进。这个整治里，有几个关键词把握得非常对，第一就是适度举债，第二就是纳入预算，第三就是要给它封顶，四就是锁定已经形成的十多万亿债务，然后要进行置换，现在已经置换得差不多了。要进行监督，包括PPP。PPP里面有不少是并向的，实际大多是国有，真正私营进来的不多。还要高度提防两种道德风险，第一是地方政府举债的冲动，或者并向举债的冲动始终是存在的，这个道德风险要防。第二，金融机构甚至有时候故意来依赖地方政府来放贷，这也是一种道德风险。这两种道德风险如果不把它治住的话，或者说不防的话，地方政府债务风险会换做一个花样会重新出现。所以最关键的两种道德风险必须严防。华夏幸福执行总裁张书峰。我有个问题要向焦主任请教一下。华夏幸福在做产业新城PPP，现在国内已经做了几十多个区域，成为国家示范项目。但是有一个问题，中国县域经济是个大问题，发展不平衡，也不充分，我们县域经济短板很多，缺资金，缺人才，也缺产业。我们的大城市，北上广深现已经成为世界领先的国际级的大都市，这个差距一方面是我们大城市差距在不断缩小，另一方面是我们县域经济和大城市之间的差距不断加大。而且现在看到北京、上海还在出台政策抢人才，对县域来讲更加发展困难。我们就找到这么一个商机，我们通过市场的手段，我们来给政府提供一个全面的解决方案，通过PPP这种模式，我们给政府通过以产业发展作为核心，把各种好的产业，高端的产业和技术、人才，都能够导入到县域里边来。另一方面，我们把县域对标美国、德国的产业新城，来打造县域，把县域让它有魅力，有吸引力，有承载力，有竞争力，这样去吸引高端的技术和人才，用这种方式来帮助县域经济，把它转型升级，然后让它快速发展。同时我们用PPP这种模式解决了什么问题呢？跟政府之间的结算，实际这是个很大的问题，民营企业和政府之间过去是没有正常渠道的，现在我们有了个正常渠道，就是PPP机制，我们不用政府投入一分钱，所有投入都由华夏幸福负责，我怎么和政府结算呢？我只有给政府创造新增财政收入，政府才会从我给他创造的财政收入中按绩效支付我的服务费用，按绩效就是如果我没有为政府创造新增财政收入，政府就一分钱不用支付我。PPP模式解决了这么一个问题，这是一个很伟大的事，同时我们对这个城市一直长期坚持运营和管理，不断地导入好的产业进来，所以受到各个地方政府欢迎。但是最近我们发现，财政部出台了一个23号文，现在社会上解读都不一样，对我们而言，我们也感到很迷惑，借这个机会，焦主任在这儿，我们想问一下，这个23号文出台的初衷和对PPP行业的影响是怎样的？财政部PPP中心主任焦小平。化解PPP不规范发展引发的隐形债务风险，目前已采取了三招：第一招，管住政府，强化预算约束，政府支出责任限额红线不能超、不能碰。第二招，管住企业高杠杆、高负债。前段时间英国最大的PPP供应商进入清算，主要问题之一就是因为过度负债。国企已开始资产负债表和投资资本金管理。第三招就是23号文，要解决金融企业过分依靠政府信用背书，捆绑地方政府、捆绑国有企业，堆积地方债务风险问题。防范风险是为了更高质量的发展，PPP改革事业任重道远。清华大学国家金融研究院院长朱民。这个讨论还是很有意思，地方债务大家都特别关注，债务量很大，是不是还再继续增长，但财政部的观点很明确，它的总体规模，PPP实际实施的只有2.2万亿，规模有减少，现在采取10%的上限，有三大措施严格管理。但是企业认为PPP是好东西，能够帮助发展县域经济，同时开放企业和政府合作新的方式，希望政府在PPP方面有更多的考虑，考虑到未来发展的前景，我觉得还是很重要的。杨秘书上提出的很重要，一千万是草率的，但是我们的整治是及时的，风险可控，但是未来的道德风险还是要关注的。财政部有三招控制政府和企业的风险，这是很有意思的讨论。时间关系，我们这个讨论到此结束，用热烈掌声感谢三位给我们解读地方债务。
