收费公路PPP项目出台实操规则明确财政支持界限
2017-12-03
陈益刊
[在应用PPP模式的众多领域中，收费公路占据了相当大的份额。根据明树数据统计，本轮PPP收费公路项目共370个，投资规模约3.3万亿元，其中已落地的项目达到166项，投资额约1.5万亿元。由于大量收费公路PPP项目还未实施，《指南》对项目操作的指导和规范也成为市场关注焦点]
在政府和社会资本合作(PPP)监管风暴刮起之际，收费公路采用PPP模式实操规则经过近一年的酝酿后逐渐清晰。
11月29日，交通部网站公布了《收费公路政府和社会资本合作操作指南》（下称《指南》)，6000余字内容涵盖了收费公路PPP项目从识别、准备、社会资本方选择、项目执行、运营、移交的全部流程。
PPP专家、北京明树数据科技有限公司常务副总经理李飞告诉第一财经记者，距离上次征求意见近一年后，《指南》终于公布。这给了收费公路项目采用PPP模式一个明确的指引，也为市场的规范有序发展提供了指导。
明确核准和审批管理适用情况
近期，为了规范投资规模超过17万亿元的PPP的发展，财政部正在清理PPP项目库，不合规项目将被清退。国务院国资委则发文要求PPP主力军央企对该业务实行总量管控，防范风险。
在应用PPP模式的众多领域中，收费公路占据了相当大的份额。根据明树数据统计，本轮PPP中收费公路项目共计370个，投资规模约3.3万亿元，其中已落地的项目达到166项，投资额约1.5万亿元。由于大量收费公路PPP项目还未实施，《指南》对项目操作的指导和规范也成为市场关注焦点。
李飞表示，之前不同地方政府对收费公路PPP项目采用的审批(核准)制度认识不尽相同。此次《指南》首次明确提出了项目采用核准和审批适用的不同情况，解决了实操中模糊的问题。
《指南》明确，政府采用建设期投资补助、运营补贴、贷款贴息方式参与收费公路PPP项目的，按照核准制管理。政府采用资本金注入、既有资本金注入又有建设期投资补助、运营补贴、贷款贴息一种或几种方式参与收费公路PPP项目的，按照审批制管理。
同时，《指南》对收费公路PPP项目涉及各个部门的职责也更加清楚。比如项目实施机构由各级交通运输主管部门或其指定有关单位承担。项目可行性研究报告或项目申请报告由发展改革部门审批。项目的物有所值和财政可承受能力报告由财政部门审核等。
为了防止增加地方政府潜在债务，《指南》还明确提出各级交通运输主管部门不得为项目公司或社会资本方的融资提供担保。
由于收费公路PPP项目中标后，融资是否到位是一大挑战，《指南》称未按合同完成融资的项目必要时可以终止合同。
可给予合理财政支持
为了贯彻PPP以绩效为导向的理念，这次《指南》明确要求定期对收费公路PPP项目进行绩效评价，绩效评价结果应作为项目公司或社会资本方取得项目回报的依据。
同时，针对部分单纯靠公路收费或一些支持政策无法满足项目投资方成本回收和合理回报，《指南》提出可考虑给予合理的财政支持。
比如，对符合公路交通发展规划和车辆购置税支持政策的项目，可按照交通运输重点项目资金申请和审核规定，申请车辆购置税资金支持。政府还可以采取建设期投资补助、资本金注入、运营补贴、贷款贴息等一种或多种方式对收费公路PPP项目给予支持。
不过，在近期官方对PPP项目资本金的严监管下，《指南》明确，政府在项目建设期投资补助、运营补贴和贷款贴息等作为可行性缺口补助，不作为项目资本金。
财政部近日发布的《关于规范PPP综合信息平台项目库管理的通知》（下称《通知》）显示，通过负面清单严控新项目入库，并对总投资超17万亿元的万余个PPP入库存量项目进行集中清理，清退不合规项目，在2018年3月底前完成。
其中，符合不合规项目条件之一，就是违反相关法律和政策规定，未按时足额缴纳项目资本金、以债务性资金充当资本金或由第三方代持社会资本方股份的项目。
11月30日，财政部有关负责人在解读上述《通知》时表示，政府和社会资本双方均应严格执行国家关于固定资产投资项目资本金管理的有关规定，按时足额缴纳项目资本金，不得以债务性资金充当资本金，防止因资本金“空心化”，导致社会资本长期运营责任的“虚化”，加剧重建设、轻运营现象。
李飞表示，目前收费公路PPP项目实操中还有一些问题没有明确。比如《指南》没有涉及收费价格的主导权及调整权，也没有明确政府还贷公路与经营性收费公路是否都可以使用PPP模式操作等。
