公路债能否止渴地方财政
2017-06-12
伴随着近期一系列监管文件的出台，地方政府违规举债渠道几乎实现了“全封堵”，但考虑到经济发展的切实需要，地方正规渠道融资模式的探索也在不断推进。近日，有业内人士透露，目前财政部与交通部正在制定有关收费公路专项债管理条例，即针对收费公路发行政府专项债券，力图在“堵后门”的同时兼顾“开前门”，缓解地方财政压力。分析认为，通过发行土地、交通专项债，调节地方债疏堵并举的模式正逐渐成型。
地方财政承压
“整体而言，地方债是一个相对复杂的问题，不仅需要加强管制即‘堵后门’，也不能忽略为地方政府的需求‘开前门’”，国家行政学院经济学部教授冯俏彬表示，没有地方政府愿意主动违规融资，但迫于当地发展的需求，或是经济增长的需求，必须得有项目，这就需要资金，所以当前在封堵这些风险点的时候，也应该为地方政府的正常融资开辟通道。
在时下地方非法融资渠道全面封堵、财政压力加剧的背景下，为确保地方财政压力不过载，收费公路债券成为了继此前刚获通过的土地储备债券之后，另一项为地方融资“开前门”的积极尝试。
实际上，2015年交通部针对《收费公路管理条例》（修订征求意见稿）公开征求意见时，就拟规定，收费公路的建设、养护、管理资金除一般公共预算投入外，还可以通过政府举债等方式筹集。至今，已有多地陆续开始相关债券的试点工作。例如，去年底湖北省首只非高速收费公路专项债，即318国道万城大桥至云池段改建工程项目收益债券正式获批。有专家直言，这从侧面证明了公路专项债可能会成为“开前门”中率先被尝试的一条路径，而此次财政部、交通部制定中的管理条例，将有助于试点经验推广，引导公路债券向全国铺开。
不过中国人民大学金融与证券研究所常务副所长、教授赵锡军提醒，尽管发行公路专项债有助于提高贷款的流动性，减轻银行贷款负担，但贷款与发债本质上都是债务融资，依旧会增加企业的杠杆率和还本付息的压力，从这个角度来说，发债主体如何界定、发债额度如何约束都是需要规范的问题。
控风险“堵后门”
出于筹措建设资金等需要，自2014年《预算法》新修订之后，全国多地政府开始大量发行政府债券，根据国家审计署公布的数据，2013年底，地方债规模为10.7万亿元，而到了2014年底，这一数字增长到15.4万亿元，在帮助地方完善基础设施建设的同时，快速扩张的债务规模也带来系统性风险隐患，必须加以治理遏制。
与此同时，还有不少地方绕过监管“花样百出”地变相举债。此前，财政部就曾公开通报，内蒙古交通运输厅和内蒙古高等级公路建设开发有限责任公司签订“委托代建购买服务协议”，约定于建设期及建设期后第1-17年或者第18年通过购买服务资金支付项目建设资金，支持内蒙古高等级公路建设开发有限责任公司作为承贷主体，向农业发展银行贷款105.5亿元，资金使用和项目实施主体均为各盟市旗县交通局。业内专家分析称，内蒙古交通厅未经财政厅允许，直接和社会资本签订十几年协议本就违规，更别提政府购买服务针对的应该是服务，而不能是工程，这是一起典型的违法违规举债案例。
对此，财政部相关负责人曾公开表示，一些地方政府违法违规举债融资问题仍时有发生，部分金融机构对融资平台公司等国有企业提供融资时仍要求地方政府提供担保承诺，这违反了现行法律法规和制度规定，扰乱了市场秩序，积聚了财政金融风险。
中国财政科学研究院副院长白景明则表示，目前中央层面对地方政府主要违法违规融资方式已初步实现了监管政策全覆盖，不过这并非表明现在地方政府债务已经失控，但确实有一些值得提高警惕的个案，要防止此类现象蔓延，必须建立有法制基础的、系统完善的地方政府债务管理体制，“堵妆违规举债的后门。
缓解高速公路融资难
在充实地方“小金库”的同时，收费公路专项债或许还将帮助长期以来面临融资难、亏损严重的高速公路建设缓解困境。近年来，我国高速公路不断扩张，但高速公路运营方的利润却没有好转，《全国收费公路统计公报》显示，2013年度，全国高速公路亏损618亿元；2014年度，高速公路收支缺口1359.6亿元；2015年度，高速公路亏损1331.2亿元。
“高速公路这个领域本身具有较高的亏损风险，补贴机制尚不算完善，企业不愿进入的可能性比较大”，北京交通大学经管学院教授赵坚表示，我国目前公路运输能力是过剩的，许多地方政府对于高速公路的规划不合理，导致前期规划时以为会有车流量，让高速公路能够盈利，但实际上无人问津。在业内看来，利润不足、营收方式不明晰、补贴机制不完善等都是民营企业进入高速公路领域投资的“拦路虎”。
赵坚直言，未来收费公路专项债如果顺利制定通过并实施，银行等购买主体考虑到政府兜底的债权性质，会较为乐意购买，将一定程度上缓解高速公路等建设的融资难题，“但是总而言之，高速公路建设还是要以当地政府的财政能力为上限，即使有了新的、更可靠的融资渠道，有些明明可以建二级路、三级路的路线强行上马高速公路，也只会加重债务负担和风险，对道路长期运营、维护不利”。
而在中央财经大学政府预算中心主任王雍君看来，与土地债券类似，收费公路之所以被选择为典型领域推进专项债发行，正是由于它与民生、经济的紧密关联，不过根据我国《预算法》等相关政策，专项债的发行并没有限定特定领域，凡是涉及公益性和收益性的项目均可作为发债对象，“现阶段虽然还无法推测下一个专项债会是什么类型，但基本确定仍将是涉及国计民生且具有一定公益性质的领域”。
北京商报记者蒋梦惟张畅/文代小杰/制表
文章关键词：高速公路收费公路地方财政
