铁路破垄再下一城：普通铁路审批权下放
2017-02-11
简政放权的改革再下一城。
2月8日，国家发改委下发《关于进一步下放政府投资交通项目审批权的通知》，将原本需要发改委审批的非跨省新建普通铁路项目等4项政府投资项目审批权限下放给铁路总公司和省级政府。
审批权力下放，对国家铁路网来说还是首次。在此之前，铁总已经开始向各个地方下放铁路修筑权，国内铁路所有权和经营权也已全面向社会资本开放。
尽管改革力度很大，但对于地方政府来说，最期盼的还是城际铁路审批权的下放。
“如果城际铁路的审批权也能够下放，对地方政府来说真是莫大的利好，因为现在城际铁路的主要投资任务都是落在地方政府身上，铁总已经不要求绝对控股了，甚至有些项目还愿意完全交给地方。地方也比较愿意建设城际铁路，如果这部分放开，地方的自主性更大。现在放开的普通铁路，更多的可能还是铁总在投资建设，对地方影响并不大。”安徽省发改委一位不具姓名的工作人员告诉记者。
不过，在铁路专家看来，不管放开的是哪种线路，铁路部门都有了更大的自主权，在吸引民资和投融资改革上，也就有了更有效的筹码。
审批下放
此次审批权下放，最大利好还是在于铁总。
根据发改委的规定，列入国家批准的相关规划中非跨省的新建（含增建双线）普通铁路项目，以铁路总公司投资为主的，由铁路总公司自行决定，以地方和社会投资为主的由省级政府审批可行性研究报告，均通过投资项目在线审批监管平台报国务院投资主管部门备案。
这意味着，少有地方主导的同省普通铁路，将由铁总说了算。
“以前铁路、公路建设投资多以政府财政资金投入为主，审批、管理得多一些，现在下放审批权，增加服务，也有利于调动地方政府积极性，特别是吸引民间资本参与投资。”国家信息中心宏观经济研究室主任牛犁表示。
事实上，从2013年开始，国家发改委便逐步下放交通项目的投资审批权限，此前首先将城市轨道交通审批权限下放给省级投资主管部门。2015年5月，发改委印发《关于调整铁路建设项目审批程序的通知》显示，对国家中长期铁路网规划和国务院批准的区域、专项规划明确规划建设的铁路项目，不再审批项目建议书，直接审批可行性研究报告。
“到目前为止，政府投资交通项目的审批权限，国家发改委层面除了部分跨省跨区域，资金需求大、需加强综合协调的重大项目和中央投资为主项目的审批权限外，其他的全部下放。国家发改委交通领域审批事项压减了90%以上。”国家发展改革委基础产业司副司长郑剑表示。
目前，发改委已经对列入国家批准的相关规划中非跨省新建普通铁路项目、新建高速公路项目、重大独立公（铁）路桥梁隧道项目、交通行业直属院校和科研机构等中央本级非经营项目等4项政府投资交通项目审批事项下放。不过，由于跨省铁路建设过程中需要做好地区之间的协调，因此审批权暂不下放。
在国家行政学院教授汪玉凯看来，通过下放审批事项，不仅使审批时间大幅压缩，更重要的是，有利于发挥市场在资源配置中的决定性作用，释放市场活力。
“以往，铁路、公路这些项目的审批周期都很长，有些项目的审批时间可能长达好几年，如果把这些权限直接下放给地方，就节约了项目上马成本、时间成本；把权限下放给铁路总公司，就等于由企业来自主决定，这个项目是投还是不投，不像过去完全靠行政命令，这就发挥了市场作用。”汪玉凯告诉记者。
不过，对地方政府来说，相较于普通铁路的审批权，更热盼的是放开城际铁路的审批权。事实上，目前各个地方修建高速铁路的热情仍然很高。
在安徽，未来两到三年或将16个城市高铁通达。目前，安徽省内的16个市，当中已经有12个通了高铁，亳州、阜阳、淮北、宣城还没有通高铁，“计划在两到三年之内，这四个市全部通高铁。”安徽省人大代表李昌勤透露。届时，高铁将在安徽省基本实现全覆盖。
而在贵州，2016年10月，贵州发改委发布的《贵州城际网环境影响报告书》指出，贵州省规划了三环八射城际铁路网，包含贵阳至兴义、都匀至安顺、玉屏至黎平等多条铁路线路。这其中很多线路还停留在省级规划未开工建设的阶段。加上已经纳入国家规划的玉铜吉城际铁路、都凯城际铁路、盘兴城际铁路等，一大批城际铁路正在启动中。
“希望城际铁路能够放开，我们已经说了好几年，但具体还是要看国家规划。”上述安徽发改委人士表示。
融资改革铺路
在郑剑看来，交通项目投资规模都比较大，同时点多面广，与老百姓的出行、日常生活关系比较密切。而且交通领域重大投资项目占用国家资源、资金、土地都比较多，是推进基础设施投融资改革的一个重点领域。
事实上，自2013年我国铁路投融资体制改革以来，在铁总与地方国有投资公司的合作中，地方在合资铁路中出资比例越来越大，尤其是城际铁路建设。近年来，城际铁路、支线铁路等项目的建设主导权由中国铁路总公司逐渐过渡到地方政府和社会资本手中。总投资279.9亿元的川南城际铁路由四川省出资90%，铁总仅出资10%；总投资527.5亿元的武汉至十堰城际铁路由湖北省出资80%，铁总仅出资20%。
同时，中国铁路总公司总经理陆东福在2017年中国铁路总公司建设工作会议上表示，要全面实行分类分层建设，充分发挥总公司、地方政府、社会投资者各自优势，实现优势互补、合作共赢。这意味着中国铁路总公司主要负责路网干线项目建设，或不再投资城际铁路、支线铁路。然而，合资铁路运营亏损、建设资金筹措难、合资铁路建设运营模式不规范等诸多问题却依然困扰着地方国有投资公司，期待铁路投融资改革进一步深化的呼声也愈加强烈。
“审批权利下放，给了铁路更多的自主权，也有了更多吸引民资的筹码。”汪玉凯表示。
按照铁总计划，2017年，铁总将拓展与铁路运输上下游企业的合作，采取国铁出资参股、设立合作平台公司等方式，促进铁路资本与社会资本融合发展，并探索股权投资多元化的混合所有制改革新模式，对具有规模效应、铁路网络优势的资产资源进行重组整合，吸收社会资本入股，建立市场化运营企业。创新铁路发展基金发行模式，畅通企业、社会投资铁路发展基金渠道。同时研究推进铁路企业债转股和铁路资产证券化改革，加强合资铁路公司管理，依法合规推进优化重组工作，促进合资铁路健康可持续发展。
