公路收费政策，在改革中凝聚共识
2016-08-15
（原标题：公路收费政策，在改革中凝聚共识）
8月9日，交通运输部就人大建议第4147号关于要求完善收费公路政策的建议和人大建议第1306号关于优化重大节假日高速公路免费政策的建议作出答复，表示《收费公路管理条例》已上报国务院，拟对收费公路范围、期限、标准及减免等事项重新作出统一规定。对于加快取消收费公路，交通运输部表示，由于国家财政资金保障仍然不足，还需要继续利用好收费公路政策，实现可持续发展。
2004年《收费公路管理条例》施行以来，随着新问题不断出现，如何对其修订一直是社会关注的焦点。2015年7月公布的《收费公路管理条例》修订意见稿提出，高速公路收费拟不再事先规定期限，而是根据修路贷款债务偿还情况确定；高速公路收费到期后，将继续收取养护管理费。高速公路收费长期化成为政策方向。这在当时引发了极大争议。已上报的《收费公路管理条例》多大程度上吸收了民意、为何强调坚持利用好收费公路政策、是否是遵循了国际惯例、能否触及公路收费体制的深层痼疾，越发引人关注。
公路收费政策为何需要修改
现行公路收费政策的法理性建立在1984年国务院出台的“贷款修路，收费还贷”基础上。这一政策为在国家财政能力不足的情况下大力发展公路基础设施建设提供了有力保障。截至2015年的31年间，全国公路总里程已达457.7万公里，增长了4.9倍。其中一级公路达到9.1万公里，二级公路达到36万公里，分别是1984年的277.3倍和19.3倍。高速公路更是从无到有，达到12.4万公里，里程数超越美国成为世界第一。
公路里程数持续增长和公路等级不断提高，证明了当初发展公路基础设施政策的正确性，这也是公路收费的最大法理性所在。但随着时间推移，许多公路实际偿债期到期而仍在继续收费，逐渐遭到广泛批评。一段时间里，设卡收费也盛行一时。许多收费公路实际上异化为“寻租路”，不仅腐败丛生，还极大制约了社会经济发展，渐渐侵蚀了收费公路政策的法理性。
为治理公路乱收费，制度层面先后出台了《公路法》和《收费公路管理条例》，后者起着主要制度规制作用。按照现行条例，政府还贷公路最长收费期限不得超过15年，中西部省份不得超过20年；经营性公路最长收费期限不得超过25年，中西部省份不得超过30年，一旦收费期限届满，必须终止收费。
然而，现行条例虽为取消公路收费设置了刚性节点，但又面临其他挑战。一方面，30多年来建设的许多公路已经老化，养护成本迅速增加；另一方面，一轮又一轮的基础设施建设，催生出公路升级、改扩建和新建的巨大需求，也因此留下了巨大的建设资金缺口和地方政府性债务，以时间划定收费期限的方式，不仅可能导致公路基础建设和养护难以为继，还可能抬高地方债务的风险水平，产生系统性金融风险。
基于多方面考量，2011年交通部提出了对公路分类管理的思路。即构建“两个路网体系”，其中占全国公路总里程97%的公路将由政府财政承担相应费用，交公众免费使用。其余3%的收费公路，主要集中在高速公路上。普通公路承担基础性的、均等化的服务以体现公路的公共性，高速公路实施“用路者付费”原则，以维持公路建设和养护资金需求，这为公路收费找到了新的法理性。这一思路，也成为《收费公路管理条例》修订稿的立法原则。
现行改革思路仍存制度空隙
尽管对公路实施分类管理的政策，为高速公路收费长期化提供了新的法理性。然而现实却是，“两个路网体系”的划分还不明确，已固化的利益格局又不断增加了对公路实施分类管理的难度。有的通过公路产权的多次转让和贷款抵押等手段，混淆了债权债务关系，模糊了实际偿债期限；有的擅自对二级公路改扩建，以此延长收费期限；有的以环保为名，将公路划归景区，以此收取费用；有的以“统贷统还”为名继续收费。这些变相延长收费的做法，减损了高速公路收费长期化的法理性和公众说服力。
交通部表示，拟对收费公路范围、期限、标准及减免等事项重新作出统一规定，凸显出以刚性制度应对变相延长收费的决心。但无论从2015年版的《条例》修订稿还是给人大的答复看，全部取缔各类违规及不合理收费的刚性约束还不够，弹性仍然过大，有可能为遏制变相收费留下制度空隙。
比如，公众高度关注的重大节假日高速公路免费政策，交通部的答复认为，实行重大节假日小型客车免费通行政策有相应的法律依据，对刺激消费、拉动内需起到了积极作用，但也引发了部分路段免费后交通量远超其设计通行能力，造成公路主线的严重拥堵等问题，有必要重新评估论证。那么，在这项政策上以法理依据为导向还是以解决现实问题为导向，不能含糊。
又如，对于加快取消收费公路，交通部表示，还需继续利用好收费公路政策，实现可持续发展。如何利用好收费政策，怎样才能实现可持续发展，需要对公共利益、收费公路投资者、债权人和经营者的合法权益综合考量，如果仅仅出台原则表述，恐怕对于现实缺乏指导力。
再如，收费公路需要建立切合实际的价格体系。这一体系应主要由借贷修路时形成的债务、运营和养护费用决定。但是到底形成了多少债务，到目前还了多少，运营和养护花费多少，公众通常一无所知。缺乏知情权，公路收费的黑洞很难见光，收费价格就总会产生不利于公共利益的倾向。
实施收费政策还应加强制度建设
客观看，中国公路管理模式的变动艰难并不特殊。平衡公路的公共属性和利益属性，在全世界都是一个难题。美国是除中国外高速公路里程超过10万公里的唯一国家，其公路管理模式上也具有特殊性。上世纪50年代美国国会通过《联邦资助公路建设法案》，确定美国洲际高速公路由联邦政府和州政府按照9比1出资，这赋予了美国对公路管理的联邦政府主导权，能够让高速公路保持基本的公共属性，只收取象征性费用。同时，却导致了私人资本难以进入高速公路建设领域，高速公路建设发展停滞的问题出现。
日本公路采取的特殊法人管理模式，由半官半民性质的公路公团作为管理方，公路预算和规划由政府决定，公路养护、债务清偿由公团负责。表面上，这种模式有利于公路公共属性和市场属性的平衡，但由于采取的是“统一核算制”，导致了公路收费价格体制单一化。由于高速公路建设负债巨大，日本不得不采取延长收费期限等措施，引发民意反对。
德国过去一直以高速公路免收通行费而被视作神话，但神话目前正在走向剧终。免费政策导致德国公路基础设施建设和维护出现资金缺口，同时产生了国际间的通行不公平问题。根据申根协定，签约国间可以自由通行，但德国民众前往临近的法国、意大利等国，需要缴纳高速公路通行费，反之，其他申根国家公民进入德国则无须缴费。这让德国国内部分政客开始推行高速公路收费政策，按照进程，有可能今年就开始实施。尽管德国开始公路收费可能遭到欧盟对其进行违约指控，但实际上，高速公路收费一直是欧盟委员会的立常欧盟委员会一直在呼吁德国放弃税收补贴政策，实施“使用者买单”模式。
据不完全统计，目前全世界有超过70个国家采取收费模式，且近年来实施收费公路政策的国家还在不断增加，特别是新兴经济体。从这个角度看，中国对高速公路实施长期收费政策，符合国际潮流。不同之处在于，中国国家财政能力强于其他国家，在维护公路的公共属性上还未发挥应有作用。此外，发达国家对于高速公路的规划、投融资、建设、运营、监管有成熟的法律体系，而中国仍然落后。《收费公路管理条例》不能只强调在收费上符合国际潮流，在制度建设上继续滞后。
改革如何触及深层体制痼疾
《收费公路管理条例》的使命，不仅在于找到利益平衡点，找到高速公路收费长期化的法理依据，还在于要触及公路管理体制的深层痼疾。这就不能回避以下四个问题。
其一，法律法规的协同问题。按照2015年版的《条例》修订稿，与《公路法》第五十九条规定的依法设立收费公路所规定的情形，存在明显差异。此外，按照此次交通部对人大的答复，认为在公路管理体制改革方案尚未确定的情况下，全面修改《公路法》条件尚不成熟。那么，下位法是否该服从上位法，改革是否必须突破法律规定，需要更系统的说明。
其二，如何让预算管理发挥效力的问题。高速公路的债务数据、营收数据、养护成本等一直是公众质疑的焦点。目前，高速公路的运营已纳入预算管理，本应透明，但公众的不信任表明，预算管理还未发挥关键作用。这一方面缘于地方人大对预决算的解读能力有待提高，监管作用发挥不出来；另一方面也是地方利益决定的结果。即使地方人大有能力起到监管作用，由于高速公路涉及地方利益，也有可能监而不管。
其三，是否存在重复征税的问题。不少人质疑，买车已交了车辆购置税，加油又交了燃油税，为何用路还要缴纳通行费，这是否涉嫌重复征税？按照权威解释，车购税主要用于公路建设，燃油税则不仅用于普通公路养护，还用于航道养护、环境保护、新能源发展等方面。然而，这并不能消除重复征税的质疑。质疑背后，指向的是车购税、燃油税、高速公路通行费的去向。无法完全公开透明，深层体制弊端就无法被触及。
其四，公路收费与物流业发展的关系问题。按照国家发改委的数据，2015年中国物流费用占GDP之比高达16%，远超发达国家水平。全国工商联数据认为，物流成本已占企业生产成本的30%－40%，严重制约了企业发展。但是，按照交通部研究结果，中国物流业的快速发展利益于公路收费政策改善了路网，车辆通行费仅占社会物流总费用的1.9%左右。孰是孰非，事关公路收费有利于还是不利于经济发展大局。
总之，《收费公路管理条例》的修订和演变过程，显示出以法治化、公开化推进公路收费政策的政策倾向，这是“得”的一面。没有切实触及公路管理体制的深层弊端，在突破利益格局束缚，维护公共利益至上仍缺少刚性保证，则是“失”的一面。保证“得”，弥补“失”，是公路收费政策改革的关键所在。
本版撰文徐立凡
(原标题：公路收费政策，在改革中凝聚共识)
本文来源：京华时报
