早该废止的规章为何引热议
2016-03-24
3月21日，经住房和城乡建设部常务会议、公安部部长办公会议审议通过的《住房和城乡建设部公安部关于废止<城市出租汽车管理办法>的决定》（简称《决定》）正式发布。这原本是国务院清理有关文件大背景下，相关部门清理废止“不合时宜”部门规章的“常规”动作，因为发布时点（两会期间交通运输部刚就出租车行业改革答记者问）、所涉内容（出租车行业管理尤其是相关行政许可设置等）以及处理方式（正式废止）等原因，刚一发布就引发热议。
有人说，“实行了18年的出租车管理办法今天作废了”；也有人说，这是出租车行业改革的重大信号；还有人说，出租车专营废止或私家车作专车运营的门槛或将破除。
一方面，我们需要对有关部门及时清理废止不再适用的部门规章叫好，另一方面，我们也不宜对常规的规章清理工作作放大的想象或解读。
那么，《城市出租汽车管理办法》缘何会被废止？废止之后是否意味着出租车行业监管“改弦更张”？
一次迟到的规章废止——
“形同虚设”达5年之久
要正确理解或解读此废止做法，可能还需要对我国出租车管理相关的法律、法规变迁做一下梳理。
回顾我国出租车管理，国家层面最早的规定始于1989年。当时，由原交通部颁布并于1990年1月1日起施行的部门规章——《出租汽车旅游汽车客运管理规定》明确了从事出租汽车营运服务需办理营运证。
事实上，当时国内对出租车的管理还比较分散。基于历史原因，除了当时的交通部外，还有其他部委也对出租车具有管理权。比如原《出租汽车旅游汽车客运管理规定》曾提及，对于出租车客运管理“从全国范围看，大部分由交通部门管理，但也有少部分由其他部门管理”。
随后，由于部委分工及职责调整，到了1998年，出租车的管理部门变成了原建设部和公安部。当时，建设部联合公安部制定发布了部门规章《城市出租汽车管理办法》，该办法不仅明确了“出租车营运许可”管理，还提出“城市出租车经营权可以实行有偿出让或转让”。
直到2004年，我国出租车管理复杂的情况才得以理顺。由国务院制定的行政法规《道路运输条例》及《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（国务院412号令）于2004年7月1日施行。
《道路运输条例》第八十二条规定，“出租车客运和城市公共汽车客运的管理办法由国务院另行规定”。《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》明确将“出租汽车经营资格证、车辆运营证和驾驶员客运资格证”列为第112项需保留设定行政许可事项，许可实施主体为“县级以上地方人民政府出租汽车行政主管部门”。
彼时的建设部按照《行政许可法》和《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》，进一步制定了《建设部关于纳入国务院决定的十五项行政许可的条件的规定》，并于2004年12月1日起施行，明确了“出租汽车经营资格证、车辆运营证和驾驶员客运资格证”三项行政许可的办理条件。
而到了2008年，由于国务院大部制改革以及相应的部委分工职责调整。出租车行业相关的行政许可归属及职责也相继发生了变化。
2011年1月26日，住房和城乡建设部发布的《住房和城乡建设部关于废止和修改部分规章的决定》第十三条规定，“将《建设部关于纳入国务院决定的十五项行政许可的条件的规定》的第十五项行政许可删除”。被删除的是关于“出租汽车经营资格证、车辆运营证和驾驶员客运资格证”具体办理条件的规定。
简单说，自2011年1月26日起，关于“出租汽车经营资格证、车辆运营证和驾驶员客运资格证”办理条件及出租汽车行业管理职责已经不再归属于住房和城乡建设部（原建设部）。随后，包括出租车在内的道路运输行业主管部门统一为交通运输部门，并在各地由县级以上地方人民政府交通运输主管部门负责组织领导本行政区域的道路运输管理工作，县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作。
2015年1月1日，由交通运输部制定的部门规章《出租汽车经营服务管理规定》正式施行，实际取代了原建设部、公安部联合制定的部门规章《城市出租汽车管理办法》，成为出租车行业管理的部门规章。
因此，《城市出租汽车管理办法》这部部门规章，在2011年1月26日后就处于“形同虚设”状态，但由于承继的规章尚未出台，暂时并未宣布废止。不过，伴随《出租汽车经营服务管理规定》的正式施行，《城市出租汽车管理办法》已处于“应废止而未废止”状态。
如今，伴随住房和城乡建设部、公安部正式宣布废止《城市出租汽车管理办法》，表明该办法的历史使命已经完成。
备受关注的“网约车新规”——
处于“待国务院批复”阶段
众所周知，本届政府任期内，一直在大力清理和规范包括行政审批依据在内的各类规范性文件，建立负面清单和权力清单管理机制。仅2015年，国务院就取消和下放311项行政审批事项，取消123项职业资格许可和认定事项。
此外，2015年国务院还发布了《关于宣布失效一批国务院文件的决定》，要求对国务院及各地方、各部门“与现行法律法规不一致、已被新规定涵盖或替代、调整对象已消失、工作任务已完成或者适用期已过”的文件予以清理。
因此，废止《城市出租汽车管理办法》应该放在国务院清理规范性文件的大背景下来看待，不宜作过多或放大解读。
关于出租车行业的管理和改革以及“网约车管理”等问题，还有待交通运输部会同多部门起草的《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见（征求意见稿）》和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法（征求意见稿）》，尽早从“征求意见稿”状态转入“正式发布”施行状态。
对于出租车行业的“份子钱”、经营权有偿取得变无偿等诸多问题，其实，在十二届全国人大四次会议举行的“深化出租汽车改革与发展”记者会上，已有回应；在出租车行业深化改革文件中，也有详细方案。
而按照交通运输部2016年立法计划，《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》目前处于“待国务院批复”阶段。此外，按照该计划，为了与未来出台的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》相衔接，交通运输部2016年还将修订《出租汽车经营服务管理规定》和《出租汽车驾驶员从业资格管理规定》。而这或许也给私家车如何按照一定程序取得“专车营运”资格或条件，留下了想象空间。
（作者系中国政法大学知识产权研究中心特约研究员）
