交通运输部公路局
2015年6月30日
2014年，各地、各有关部门深入贯彻落实党中央、国务院的有关决策和部署，主动适应经济发展新常态，按照稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险的要求，继续发挥收费公路政策的筹融资作用，加快推进公路基础设施建设，为人民群众安全便捷出行和全面建成小康社会提供优质高效的交通运输保障。
一、政策由来及实施成效
改革开放以后，我国经济持续快速发展，群众出行需求日益频繁，国内外贸易规模不断扩大，但公路基础设施发展严重滞后。到1984年底，全国二级及以上公路里程只有1.9万公里。全国37%的公路是简易的等外公路，近30%的公路晴通雨阻。公路基础设施供给能力不足与社会需求不断增长的矛盾日益突出。加快推进公路基础设施建设，成为全社会最热切的企盼。
为顺应人民群众的期待，加快解决公路交通落后对经济社会发展的“瓶颈”制约问题，1984年12月，国务院批准出台了“贷款修路、收费还贷”的收费公路政策。收费公路政策的实施，打破了公路建设单纯依靠财政投资的机制束缚，形成了“国家投资、地方筹资、社会融资、利用外资”的多元化投融资格局，极大地促进了我国公路基础设施建设和发展。
截至2014年底，全国公路总里程达到446.39万公里，是1984年底的4.8倍。其中，高速公路从无到有，达到11.19万公里，里程规模超越美国，居世界第一位；一级公路8.54万公里，是1984年底的260.3倍；二级公路34.84万公里，是1984年底的18.6倍。
在我国现有公路网中，超过98％的高速公路、61％的一级公路和42％的二级公路，都是依靠收费公路政策建成的。公路基础设施的快速发展，大幅提高了公路通行能力和运输效率，促进了我国经济社会持续健康发展。2014年，全国公路旅客周转量为12084.1亿人公里，是1984年的7.9倍；公路货物周转量为61016.6亿吨公里，是1984年的114.6倍。
二、收费公路发展状况
（一）里程规模。
截至2014年底，全国收费公路里程为16.26万公里，占公路总里程446.39万公里的3.6%。其中，政府还贷公路10.40万公里，经营性公路5.85万公里，分别占收费公路总里程的64.0%和36.0%。
按照收费公路技术等级划分，高速公路10.67万公里，一级公路2.34万公里，二级公路3.16万公里，独立桥梁隧道0.08万公里，分别占收费公路总里程的65.7%、14.4%、19.5%和0.5%。
收费高速公路中，政府还贷高速公路6.01万公里，经营性高速公路4.66万公里，分别占高速公路总里程的56.3%和43.7%。
与2013年相比，全国收费公路总里程由15.65万公里增加到16.26万公里，净增0.61万公里，增长3.9%。其中，高速公路里程由10.04万公里增加到10.67万公里，净增0.63万公里，增长6.3%；一级公路里程由2.35万公里减少到2.34万公里，净减0.01万公里，下降0.04%；二级公路里程由3.18万公里减少到3.16万公里，净减0.02万公里，下降0.6%；独立桥梁隧道里程基本保持不变，仍为0.08万公里。随着高速公路里程不断增长和普通收费公路逐步有序取消收费，全国收费公路结构进一步优化。
（二）主线收费站。
截至2014年底，全国收费公路共设主线收费站1665个。其中，高速公路696.5个（省界联合设置的收费站，每省按照0.5个计算，下同），一级公路442个，二级公路439个，独立桥梁隧道87.5个，分别占公路主线收费站总数的41.8%、26.5%、26.4%和5.3%。
与2013年相比，全国收费公路主线收费站由1728个减少至1665个，净减63个，下降3.6%。其中，高速公路主线收费站由736个减少至696.5个，净减39.5个，下降5.4%；一级公路收费站由452个减少至442个，净减10个，下降2.2%；二级公路收费站由451个减少至439个，净减12个，下降2.7%；独立桥梁隧道收费站由89个减少至87.5个，净减1.5个，下降1.7%。随着普通收费公路逐步有序取消收费以及高速公路全面实施联网收费，全国收费公路主线收费站的数量进一步减少，车辆通行效率进一步提高。
（三）累计建设投资。
截至2014年底，全国收费公路累计建设投资总额为61449.0亿元。其中，政府还贷公路33412.2亿元，经营性公路28036.7亿元，分别占累计建设投资总额的54.4%和45.6%；高速公路55410.7亿元，一级公路3407.1亿元，二级公路1297.6亿元，独立桥梁隧道1333.6亿元，分别占累计投资总额的90.2%、5.5%、2.1%和2.2%。
与2013年相比，全国收费公路累计建设投资总额由54431.8亿元增加到61449.0亿元，净增7017.2亿元，增长12.9%。其中，高速公路累计建设投资总额由49067.3亿元增加到55410.7亿元，净增6343.4亿元，增长12.9%。
（四）投资构成。
在累计建设投资总额中，资本金投入18797.0亿元，债务性资金投入42652.0亿元，分别占累计建设投资总额的30.6%和69.4%。其中，政府还贷公路的资本金投入为9747.8亿元，债务性资金投入为23664.4亿元，分别占政府还贷公路累计建设投资总额的29.2%和70.8%；经营性公路的资本金投入为9049.1亿元，债务性资金投入为18987.7亿元，分别占经营性公路累计建设投资总额的32.3%和67.7%；高速公路的资本金投入16562.7亿元，债务性资金投入38847.9亿元，分别占高速公路累计建设投资总额的29.9%和70.1%。
与2013年的累计建设投资构成相比，全国政府还贷公路的资本金投入比例由28.4%上升为29.2%，提高了0.8个百分点；经营性公路的资本金投入比例由34.0%下降为32.3%，下降了1.7个百分点。
（五）债务性资金投入。
在累计债务性资金投入中，银行贷款40080.6亿元，其它债务资金投入2571.4亿元，分别占累计债务性资金投入的94.0%和6.0%。其中，政府还贷公路银行贷款22856.9亿元，其它债务资金投入807.5亿元，分别占政府还贷公路累计债务性资金投入的96.6%和3.4%；经营性公路银行贷款17223.7亿元，其它债务资金投入1763.9亿元，分别占经营性公路累计债务性资金投入的90.7%和9.3%；高速公路银行贷款36720.1亿元，其它债务资金投入2127.9亿元，分别占高速公路累计债务性资金投入的94.5%和5.5%。与2013年的累计债务性资金投入相比，银行贷款和其他债务资金比例基本稳定。
与2013年相比，全国收费公路累计债务性资金投入由37555.5亿元增加到42652.0亿元，净增5096.5亿元，增长13.6%。其中，高速公路的累计债务性资金投入由34168.7亿元增加到38847.9亿元，净增4679.2亿元，增长13.7%。
（六）债务余额。
截至2014年底，全国收费公路债务余额为38451.4亿元。其中，政府还贷公路22261.6亿元，经营性公路16189.8亿元，分别占全国收费公路债务余额的57.9%和42.1%；高速公路35208.8亿元，一级公路1855.9亿元，二级公路688.5亿元，独立桥梁隧道698.2亿元，分别占全国收费公路债务余额的91.6%、4.8%、1.8%和1.8%。
与2013年相比，全国收费公路债务余额由34308.2亿元增加到38451.4亿元，净增4143.2亿元，增长12.1%。其中，高速公路债务余额由31285.9亿元增加到35208.8亿元，净增3922.9亿元，增长12.5%。高速公路净增的债务余额占全国收费公路净增的债务余额的比例为94.7%。
（七）收入和支出。
1.车辆通行费收入。
2014年度，全国收费公路车辆通行费总收入为3916.0亿元。其中，高速公路3549.4亿元，一级公路160.7亿元，二级公路76.3亿元，独立桥梁隧道129.5亿元，分别占全国车辆通行费总收入的90.6%、4.1%、1.9%和3.3%。
与2013年相比，全国收费公路车辆通行费总收入由3652.2亿元增加到3916.0亿元，净增263.8亿元，增长7.2%。其中，高速公路由3315.6亿元增加到3549.4亿元，净增233.8亿元，增长7.0%；一级公路由168.2亿元减少到160.7亿元，净减7.5亿元，递减4.5%；二级公路由73.9亿元增加到76.3亿元，净增2.4亿元，增长3.2%；独立桥梁隧道由94.5亿元增加到129.5亿元，净增35亿元，增长37.0%。
2.支出情况。
2014年，全国收费公路支出总额为5487.1亿元。其中，还本付息支出4207.7亿元，养护经费支出469.2亿元，运营管理支出534.0亿元，税费支出249.5亿元，其他费用支出26.7亿元，分别占收费公路支出总额的76.7%、8.6%、9.7%、4.5%和0.5%。与2013年收费公路支出比例相比，还本付息支出增长3.7个百分点，其余均有不同程度下降。
与2013年相比，全国收费公路支出总额由4312.8亿元增加为5487.1亿元，净增1174.3亿元，增长27.2%。其中，还本付息支出由3147.5亿元增加到4207.7亿元，净增1060.2亿元，增长33.7%；养护经费支出由390.4亿元增加到469.2亿元，净增78.8亿元，增长20.2%；运营管理支出由457.3亿元增加到534.0亿元，净增76.7亿元，增长16.8%；税费支出由213.5亿元增加到249.5亿元，净增36亿元，增长16.9%；其他费用支出由104.1亿元减少到26.7亿元，净减77.4亿元，下降74.4%。
2014年，全国收费公路还本付息支出中，偿还债务利息2101.1亿元，偿还债务本金2106.7亿元，分别占还本付息支出的49.9%和50.1%。
与2013年相比，收费公路支出中，还本付息支出比例由73.0%增长到76.7%。还本付息支出中，偿还债务利息的比例由54.2%下降为49.9%，偿还债务本金的比例由45.8%上升为50.1%。
3.收支对比。
2014年全国收费公路收支对比结果为-1571.1亿元。与2011年至2013年（收支对比结果依次为：-323亿元、-566亿元和-661亿元）相比，收支缺口进一步扩大。
（八）债务风险。
目前，我国收费公路债务风险仍处于总体可控状态。一是，当前38451.4亿元债务余额与42652.0亿元初始债务相比，减少了4200.6亿元，占初始债务的9.85%，说明收费公路整体上债务仍在继续有效偿还。二是，2014年通行费收入3916亿元，在扣除必要的养护、运营、税费、其他支出后，剩下可用于偿债的资金为2636.6亿元，大于当年2101.1亿元的还息需求，还可还本535.5亿元，说明收费公路整体上具备足够的还息能力，债务风险可控。
从长远看，待大规模建设高峰过去，建设规模会降下来，路网处于稳定完善，每年增加的债务也会随之降低，通行费收入会随着交通量的增长而增加，收费公路的偿债能力将不断增强，届时债务规模会逐步下降，收支趋于平衡，直至偿还全部债务。
三、调整完善收费公路发展的思路
根据我国经济社会和公路交通发展需求，未来一段时期，我国公路基础设施建设仍处于集中建设、加快成网的关键阶段，公路建设任务依然繁重，资金需求规模依然庞大。在国家专项税收和一般公共财政尚无力承担所有公路建设、养护、管理和偿债的资金需求的情况下，继续坚持收费公路政策，仍然是确保公路交通持续健康发展的重要保障。根据国务院的相关部署和要求，下一步，交通运输部将积极会同有关部门，重点做好三个方面的工作：
一是加快修订完善收费公路政策。结合《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）和《基础设施和公用事业特许经营管理办法》等新要求，按照“用路者付费、鼓励社会资本投资、政府性债务风险可控、加强政府监管和信息公开”的基本原则，加快研究推进《收费公路管理条例》修订工作，进一步健全完善收费公路管理政策，促进我国收费公路规范健康发展。
二是加快构建“公路两个体系”。继续坚持收费公路政策，吸引社会资本投资以高速公路为主的收费公路，为公众提供便捷、舒适的高效率服务。健全完善以公共财政投入为主的普通公路投融资机制，加快推进普通国省干线公路和农村公路建设；结合地方政府财力状况，逐步有序取消普通公路收费，建设覆盖城乡的非收费公路网络，为公众提供均等化、可选择的公共服务。
三是加强收费公路运营管理。严格执行鲜活农产品运输“绿色通道”政策、重大节假日小型客车免费通行政策和10吨以上货车等惠民政策。健全完善收费公路服务质量标准体系，加强监督检查，深入开展高速公路文明服务创建工作，不断改进和提升收费公路服务质量。健全完善收费公路信息公开制度，定期公开发布相关信息，接受社会监督。
