权威解读《公路工程设计施工总承包管理办法》
2015-07-28
近日，交通运输部印发了《公路工程设计施工总承包管理办法》（简称“《办法》”），要求促进公路工程设计与施工相融合，提高公路工程设计施工质量，推进现代工程管理，深化公路建设管理体制改革。《办法》出台的背景是什么？对公路建设与管理有何影响？对此，记者采访了交通运输部公路局副局长张德华。
核心提示
传统的发包模式下，设计与施工结合不够紧密，管理成本高、协调工作量大。在设计施工总承包模式下，设计单位和施工单位成为利益共同体，有利于实现资源整合，提高专业化管理水平，加快推进现代工程管理。
记者：我们了解到，交通运输部在很早之前就开始对设计施工总承包进行试点研究，这种模式有什么优点？
张德华：改革开放以来，我国公路建设取得了巨大成就，截至2014年年底，全国高速公路总里程突破11万公里，为全面建成小康社会奠定了坚实的基矗但根据国家公路网规划，今后普通国道和国家高速公路建设任务依然繁重。
多年来，我国公路建设主要采用传统的设计、施工平行发包模式。这种发包模式的优点是有利于管理，设计和施工界面清晰，但也存在着因设计与施工脱节，造成设计变更多、管理成本高、协调工作量大等问题。
为了探索研究设计施工总承包（简称“总承包”）模式，交通部于2006年印发了《关于开展公路工程项目设计施工总承包试点工作的通知》，在福建、广东、河北和北京等省市实施了试点工程。2008年，部组织开展了设计施工总承包相关研究工作。此后，各地先后有多个公路项目采用了设计施工总承包模式。在总承包模式下，设计单位和施工单位是利益共同体，设计可充分考虑施工可行性，针对施工特点开展精细化设计，控制造价，整合资源；总承包单位则对工程质量安全全面负责。这种单一的权责界面有利于发挥总承包单位的能动性，有利于开展标准化设计、标准化施工，提高专业化管理水平，推进现代工程管理。
为推动和规范总承包模式的应用和管理，2011年，部公路局在前期试点和研究成果的基础上，委托重庆市交通运输委员会和重庆高速公路集团有限公司起草《办法》初稿，组织相关单位对试点省份、试点项目和相关行业进行调研。在广泛听取行业内外相关单位、专家意见后，部公路局对《办法》进行了修改和完善。部法制司按照立法程序向社会公开征求了意见，同时进行了合法性、合理性及立法技术的审核和修改完善。
在近期发布的《交通运输部关于深化公路建设管理体制改革的若干意见》中，也明确提出“鼓励项目建设管理法人根据项目特点，科学选择工程承发包方式，逐步推行设计施工总承包。设计施工总承包单位应按有关规定通过招标等方式确定。”所以，《办法》的出台是深化改革的必然要求。
核心提示
《办法》将总承包定义从施工图设计阶段开始，有利于控制工程风险，确保项目法人更好地进行管理。
记者：公路勘察设计一般分为初步设计、施工图设计两个阶段，而《办法》将总承包定义从施工图设计阶段开始，为什么这样考虑？
张德华：总承包从施工图设计阶段开始，而不是从初步设计阶段开始，主要是考虑：一是在初步设计以及初勘工作未实施之前，公路线位、重大技术方案、工程投资以及沿线地质情况不明，工程实施的不确定因素较多，风险难以控制。二是确保工程质量安全和重大方案合理，避免因总承包单位一味追求产值、利润而影响初步设计方案选择。三是有效控制工程投资，使总承包单位在批准的概算规模内编制预算，可避免初步设计做高投资概算、实施过程中再降低标准获取超额利润现象的发生。此外，还可以发挥初步设计单位对施工图设计审核把关的作用，防止实施过程中背离初步设计初衷、降低质量安全标准，有利于项目法人更好地进行管理控制。施工图设计单位对初步设计进行深化和校验，对提高设计质量也有促进作用。
因此，《办法》第五条规定“总承包招标应当在初步设计文件获得批准并落实建设资金后进行”，第六条规定“总承包单位（包括总承包联合体成员单位）不得是项目代建单位、初步设计单位、监理单位及以上单位的附属单位”。
核心提示
总承包可以实行项目整体总承包，也可以分路段实行总承包，或者对单项工程等实行专业总承包，项目法人可以根据项目实际情况自行确定。不是所有的公路工程都要实行总承包模式。
记者：《办法》的出台对于现有公路工程管理方式有何影响？是否意味着所有的公路工程都适用这种模式？
张德华：关于实行总承包的工程范围，需要综合考虑工程规模、技术复杂程度、投资属性、项目管理需要等因素，并不是所有的公路工程都要实行总承包，因此，《办法》在第三条中明确规定“国家鼓励具备条件的公路工程实行总承包”。总承包可以实行项目整体总承包，也可以分路段实行总承包，或者对交通机电、房建及绿化工程等实行专业总承包。项目法人可以根据项目实际情况，确定采用总承包的范围。
目前，国内同时具备公路设计和施工资质的企业还不多，总承包单位可以采用设计单位和施工单位联合体的形式参与。国家鼓励总承包企业通过兼并重组等方式发展壮大设计施工总承包能力，同时要注重企业内部设计与施工力量的整合和人才交流培养，真正促进设计与施工相协调。
核心提示
通过“合理分配、风险共担”的风险分配机制，合理划分不同阶段的工程风险，强调利益与风险对等原则，激发总承包单位的设计、施工积极性。
记者：在总承包模式下，设计、施工单位能够实现利益共享，对于双方面临的风险，《办法》是如何界定的？
张德华：合理划分风险，是保证总承包制度有效实施的重要内容。工程建设期内因国家税费政策调整、技术标准提高、建筑材料价格大幅波动以及不可预见的重大地质变化等风险，总承包单位无法预料并有效防范，因此一般应由建设单位承担。但因施工图设计深度及质量问题而导致工程实施阶段的变更，进而引发的费用变化应由总承包单位负责。具体风险划分，双方可以通过合同约定。这一“合理分配、风险共担”的风险分配机制对于促进设计施工的紧密衔接、落实设计与工程管理责任可以起到重要的调节作用。
《办法》第二十五条也明确了设计变更的原则和要求，即较大变更或者重大变更报交通运输主管部门审批，一般变更应当在实施前告知监理单位和项目法人，项目法人认为变更不合理的有权予以否定。变更引起的费用变化按照风险划分原则处理。项目法人应当制定鼓励总承包单位优化设计、节省造价的管理制度。
同时，目前传统的设计、施工分开管理，设计单位“依规范设计”、施工单位“按图施工”，责任不容易分清，不利于激发各自的内在动力。而总承包工程采用总价包干的合同方式，通过合理划分风险，强调利益与风险对等，控制好风险可以获取更多利润，否则将加大施工成本，从而可以更有效地整合设计施工技术资源和管理资源，设计为方便施工而设计，施工按设计意图去施工，对激发总承包单位精心设计、精心施工、技术创新作用明显，有利于节约成本、保护环境、控制风险。
在计量支付方式上，有的项目采用工程量清单方式，也有的项目采用节点里程碑支付方式。《办法》第二十四条规定，应当按照招标文件明确的计量支付办法与程序进行计量支付。
核心提示
《办法》明确了总承包模式下，项目法人、总承包单位、设计、施工、监理单位及各级交通运输主管部门的责任义务和管理要求。
记者：实行总承包模式是否意味着项目法人承担的责任将减少？《办法》对各方提出了什么样的要求？
张德华：公路工程实行总承包，并不意味着项目法人责任的减少，不能“一包了之”。项目法人具有对工程实施全过程管理的职责，负责总承包工程招标、投资控制、质量安全管理，特别要做好征地拆迁和地方协调等保障工作，督促总承包单位履行合同义务；对总承包单位在合同履行中存在的过失或偏差行为，可能造成重大损失或者严重影响合同目标实现的，应当采取措施进行约谈或依据合同约定终止合同。
总承包单位负责提交详勘资料和施工图设计文件，对施工图计划、工程质量、安全、进度负总责。初步设计单位根据项目法人的委托，负责对施工图设计以及设计变更的咨询服务，保证建设质量和技术指标不低于批复的标准，从而起到类似“设计监理”的作用。监理单位除常规监理外，更应强化对总承包单位的勘察设计计划、采购与施工的组织实施计划、专项技术方案、临时工程方案、施工质量安全措施、计量支付、设计变更等进行审查，加强工程过程管理。
各级交通运输主管部门需依据职责对总承包进行监管，对初步设计、施工图设计、设计变更等进行管理，对总承包单位进行信用评价。
