市政道桥PPP项目如何推进
2015-08-27
各地推出的PPP项目陆续落地。8月初，河南省洛阳市首批落地签约5个政府和社会资本合作（PPP）项目，总投资184.83亿元，涵盖了交通、污水处理、古城保护与整治等领域。
在日前由中国财政学会公司合作研究专业委员会举办的PPP沙龙上，洛阳市财政局副局长熊文博在谈到洛阳市政道桥PPP项目时称，“政府在项目选择上要考虑可控性，事先制定操作方案，正是琐碎的考虑，才能奠定最后落地的基矗”
国务院发展研究中心宏观经济研究部巡视员孟春称，市政道桥PPP项目规模大、经营风险大、财政压力大，做起来很不容易。那么，市政道桥PPP项目该如何推进？社会资本该如何选择？怎样才能既把控住风险，又使社会资本受益？
分摊责任和风险
洛阳市PPP项目从初期确定的十几个中最终梳理出5个项目，就是充分考虑到可控性。熊文博称，市政道桥项目由新街桥、九都路东延线、滨河南路三个子项目组成，实际建设投资7.4亿元，加上运营费用共计13亿元，这对洛阳市来讲在项目规模上是可控的。道路、路桥是政府经常做的，技术、审核、审批等是可控的，还可以给后续市政项目提供借鉴甚至直接复制。
具体操作上，政府事先做足了准备。熊文博表示，对照财政部2014年发布的113号文件，把政府需要注意和协调解决的问题，都提前做好方案，为解决将来合作中可能会出现的纠纷打下基矗
比如，做PPP项目需要政府多部门支持参与、决策协调，在财政部门设立PPP工作办公室。针对项目审批手续成立实施机构，由市建委负责立项、环评、土地、规划等。
熊文博说，市政路桥PPP项目要充分考虑政府与社会资本如何分摊各自承担的责任和风险。考虑到实际情况，项目的立项、环评、科研等前期工作全部交由政府来做，道路的拆迁由区里来做，建设、投资、运营、后续经营管理由社会资本来做。
孟春表示，洛阳市政道桥由三个子项目打包组合的模式符合当地实际。交通基础设施作为准公共产品，投入运营以后，收取的通行费是项目收益的主要来源之一，能否实现预期客流量是保障收益的决定性因素。在相邻区域打包的交通项目可以做项目的补充，也有利于缓解高峰时期交通的压力。
保障社会资本的收益
在与政府合作的过程中，社会资本的收益在哪？收益不足如何去补，补的依据是什么？熊文博坦言，这些都需要事先进行约定，事先考虑好怎样让社会资本实现盈利。
洛阳市政道桥项目做的是市区的道路路桥，不像高速公路可以收费，出于保障收益的考虑，在项目设计时把建设、后期运营、绿化管理、环卫以及交通设施和相关的道路广告收入、加油站和加气站收入都捆绑在一起，由社会资本来运营。同时由于管理体制上的制约，道路经营先由政府来运作，再通过付费的方式支付给社会资本。
社会资本的融资问题是至关重要的环节。中国财政学会PPP专委会秘书长孙洁说，因为PPP项目的长期性，可能要做20年、30年，但金融机构的贷款期限大概是3年至5年，极其不匹配，是制约PPP项目的重要问题。
“各个银行都表态支持PPP，但到具体落实上，怎样去支持PPP项目，目前并没有具体的方案，还在进行探索。”熊文博说。
在洛阳市政道桥PPP项目的推进过程中，为了顺利融资，政府事先与多个金融机构、基金投资机构进行对接。比如在担保的问题上，金融部门探讨，PPP合同明确规定该项目是政府付费的，能不能以PPP合同做质押？有些银行表示可以做50%或70%的担保，剩下的再做信用担保。取得这一突破后，社会资本在项目参与中信心大增。
功夫在事前。在与银行等金融机构接触之前，已经请咨询公司就该项目制定了现金流量表，在项目执行的17年间，政府什么时候开始付费，每年付费多少，社会资本每年的收益是多少，收益点在哪里，都一目了然。
“替社会资本负责，实际上是替项目的健康运营负责。为什么有些地方的PPP项目落不了地，就是基础的东西没有能够保证。”熊文博说。
规范使用PPP项目
“洛阳市政道桥PPP项目从识别阶段就作出规范，项目发起后聘请专业中介咨询机构，完成了项目的评价、财政可承受能力的评价等，并形成实施报告。”孟春坦言，在调研中发现，很多PPP项目对于这两项认证都没有给予足够重视，只是简单走个程序，有的甚至是在项目正式启动后才补上的。
孟春建议，首先要认清PPP项目在交通领域的优势，规范使用PPP项目。在全面铺开的过程中，在规范性和透明度上达标是首要任务，应严格按照财政部发布的操作指南来规范执行，避免PPP项目流程的不合理、合同不规范。政府在项目运作当中，不仅要做好参与方，还要担当好监管者的角色，严格按照操作指南中对项目的征集、备案、技术支持各方面的标准，实行全方位的监管，提高PPP项目的推进效能。交通类PPP项目在进行筛选时，应紧密结合区域规划，合理规避规划方面的风险。很多交通项目的失败都是因为忽略了政府的总体规划，有的跨海大桥刚一建成，附近又建新的大桥，导致客流量没有办法达到预期，产生巨额的亏损。交通类PPP项目环境存在很多不确定性，应综合考虑各种可变因素，引入更多的风险分配方案和实施细则。
