法治视野下的《收费公路管理条例》修订征求意见稿
2015-08-12
根据党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》“对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止”的要求，交通运输部及时修订2004年国务院的《收费公路管理条例》并公布了《收费公路管理条例》修订征求意见稿。对此，社会公众广泛关注，在法律界也有不同的看法。从法治视野特别是从《立法法》角度，全面、准确地看待行政法规的修订十分必要，因为行政法规只能将法律规定的相关制度具体化，即对法律的细化和补充，不能违反上位法规定，这是检验修订征求意见稿合法性的试金石。
修订征求意见稿符合上位法
●这次修改《收费公路管理条例》的背景之一，是适应财税体制改革特别是《预算法》修改之后对公路建设养护管理的需求。
●修订征求意见稿在经营性收费公路领域率先补充、细化了《行政许可法》和《行政诉讼法》。
●《公路法》第三十六条规定的“税”、“专项”都不包括高速公路的养护管理费用，如果将此“税”用于高速公路的养护管理，恰恰是违反《公路法》规定精神的。
修订征求意见稿补充、细化了上位法
1.补充、细化了《预算法》。有一种观点认为，修订征求意见稿架空了《公路法》，其理由是《公路法》第六章第五十九条规定了由县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或者向企业、个人集资建成的公路；由国内外经济组织依法受让前项收费公路收费权的公路，可以依法收劝车辆通行费”，没有规定可以收劝养护管理费”，由此认为：“修订征求意见稿架空了《公路法》，收取养护管理费更应当先修改《公路法》”。我们知道，《公路法》主要是调整公路规划、建设、养护、使用、管理和经营事项，涉及高速公路养护管理期费用负担的任务，主要是《预算法》调整的功能。这次修改《收费公路管理条例》的背景之一，就是适应财税体制改革特别是《预算法》修改之后对公路建设养护管理的需求。因此，补充、细化《预算法》关于高速公路养护管理期费用负担的规定，是修订《收费公路管理条例》的任务。《预算法》第五条规定：“预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。”第二十七条规定：“一般公共预算收入包括各项税收收入、行政事业性收费收入、国有资源（资产）有偿使用收入、转移性收入和其他收入。一般公共预算支出按照其功能分类，包括一般公共服务支出，外交、公共安全、国防支出，农业、环境保护支出，教育、科技、文化、卫生、体育支出，社会保障及就业支出和其他支出。”从这些规定看，由于高速公路与普通公路的功能不同，不是满足社会公众的普遍出行需求，而是满足特定群体的效率通行需求，因此，高速公路的养护管理费用不宜纳入一般公共预算支出范围，或者说，一般公共预算不包括高速公路的养护管理。根据《预算法》第九条：“政府性基金预算是对依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业发展的收支预算。政府性基金预算应当根据基金项目收入情况和实际支出需要，按基金项目编制，做到以收定支”的规定，结合高速公路选择性通行的特性，其养护管理费用应当属于政府性基金预算来完成的任务，作为行政法规的修订征求意见稿享有制定政府性基金的权利。诚然，能先修改《公路法》再进行《条例》的修订更好，但修改过程漫长，不能满足“对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止”的要求。因此本次修订征求意见稿是有上位法依据的，是对《预算法》的补充、细化，“架空《公路法》”的说法不成立。
2.补充、细化了《行政许可法》和《行政诉讼法》。2004年的《行政许可法》规定了对有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。这从行政许可程序上确立了特许经营的制度，但没有权利义务的实体规定。2015年修订的《行政诉讼法》第十二条规定了人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的诉讼范围，其中包括了“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”，这从诉讼制度上规定了特许经营协议的可诉性。《收费公路管理条例》第十一条第三款虽然规定了经营性公路建设项目应当采用招标投标方式选择投资者，但没有具体规定。这次修订征求意见稿第十条在延续采用招标投标方式选择投资者基础上，明确了县级以上人民政府或者由县级以上人民政府授权交通运输主管部门与确定的投资者签订特许经营协议，协议应当包括收费公路养护管理和服务质量、信息公开、经营期限、定价机制、合理回报、风险分担、争议解决等内容。收费公路特许经营管理办法由国务院交通运输主管部门会同国务院发展改革、财政部门制定。特许经营公路由投资者依法成立的企业法人建设、经营和养护。本次修订征求意见稿，是在经营性收费公路领域率先补充、细化了《行政许可法》和《行政诉讼法》。
3.补充、细化了《公路法》。有一种观点认为统借统还和政府与社会资本合作模式等，跟《公路法》存在诸多抵触，主要理由是《公路法》第五十九条规定中没有此内容。如果只看《公路法》第六章“收费公路”第五十九条，不看《公路法》第三章“公路建设”第二十一条第五款，可能就会得出这一结论。《公路法》第二十一条第五款规定了公路建设资金还可以采取符合法律或者国务院规定的其他方式筹集。“国务院规定的其他方式”具体体现在《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）提出的两种新的方式，一是建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制，采用地方政府举债采取政府债券方式；二是推广使用政府与社会资本合作模式。本次修订征求意见稿只是将其用行政法规形式予以补充、细化、固定“国务院规定的其他方式”，因此修订征求意见稿与上位法《公路法》是一致的，不存在抵触问题。
修订征求意见稿没有违反上位法
有一种观点认为：《公路法》第三十六条规定“国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金，具体实施办法和步骤由国务院规定。依法征税筹集的公路养护资金，必须专项用于公路的养护和改建。”依据此规定，如果高速公路经营期、偿债期结束后，进入养护管理期应当从税收去解决养护管理费用，如果税收不够可以增加“税种”、提高“税率”，不等于可以收劝养护管理费”。由此得出的结论是，养护管理收费与此条文抵触。
准确理解《公路法》第三十六条规定，必须全面回顾1999年人大常委会修改《公路法》的决定。修改《公路法》的决定共两条，其中一条是修改的三个条文，这一部分包括第三十六条在内已经重新发布在《公路法》条文中；另外一条是“二、国务院在制定将公路和车辆收费改为征税的实施办法时，应当取消各种不合理收费，确定合理的征税幅度，并采取有效措施，防止增加农民负担；同时防止增加车辆用油以外的其他用油单位的负担。”根据全国人大常委会的授权，国务院制定将公路和车辆收费改为征税的实施办法是2008年12月19日《国务院关于实施成品油价格和税费改革的通知》（国发〔2008〕37号），其中已经明确提高成品油消费税的部分是“替代公路养路费等六项收费”，“改革后形成的交通资金属性不变、资金用途不变、地方预算程序不变、地方事权不变”。过去的公路养路费的属性、用途都没有包括高速公路偿债期结束后养护管理费用。其后，《国务院办公厅转发发展改革委财政部交通运输部关于进一步完善投融资政策促进普通公路持续健康发展若干意见的通知》（国办发〔2011〕22号）进一步明确指出，“新增成品油消费税收入基数返还中替代公路养路费支出部分和增量资金中相当于养路费占原基数比例的部分，原则上全额用于普通公路的养护管理”。因此《公路法》第三十六条规定的“税”、“专项”都不包括高速公路的养护管理费用，如果将此“税”用于高速公路的养护管理，恰恰是违反《公路法》规定精神的。
修订征求意见稿在同位法方面有诸多创新
●与现行《收费公路管理条例》相比，本次修订征求意见稿专门增加一章收费公路信息公开。
●本次修订征求意见稿在控制合理回报方面，进行了有益的探索。
收费公路经营管理者信息公开是创新
《信息公开条例》实施后，在收费公路领域出现的问题是：收费公路经营管理者自己记录保存的信息不属于政府信息，行政机关通过统计制度可以掌握其中一部分，但不能完全掌握其全部信息。社会对这部分信息公开需求又特别旺盛，本次修订征求意见稿与现行《收费公路管理条例》相比，专门增加一章收费公路信息公开，其中第四十七条在平衡两方关系基础上，要求收费公路经营管理者定期向社会公布收费公路项目和属性；里程规模和技术等级；累计投资总额和构成；债务余额；年度通行费、广告、服务设施运营收入；年度财政补贴；年度还本付息、养护、运营管理、税费等费用支出；年度通行费减免情况。这一条文如果能通过，将开创涉及公共利益服务业的企业信息公开之先河。
控制合理回报是创新
虽然对经营性收费公路是否存在“暴利”有不同争议，且即使有暴利也应当是纳入反暴利法规来调整，但目前法律、行政法规对基础设施经营领域的回报率一直没有找到适合的制度。本次修订征求意见稿在控制合理回报方面，进行了有益的探索。例如修订征求意见稿第十条采用特许经营合同方法协议，用契约精神来决定“合理性”，再如第十三条（二）在规定特许经营公路的经营期限制度时，确定按照收回投资并有合理回报的原则并通过收费标准动态调整、收益调节等方式控制合理回报。这一条文如果能通过，除为回应公众关注，防止可能出现的“暴利”提供法规依据外，在控制合理回报率的方法上是创新，也为其他基础设施控制回报率提供经验。
收费公路通行车辆信用档案是创新
多年来拒交、逃交、少交车辆通行费或者假冒减免通行费的车辆往往得不到惩罚，本次修订征求意见稿第六十四条要求，除应当补交车辆通行费外，加付3倍至5倍的应交票款，同时记入收费公路通行车辆信用档案，在1年内不再享受任何车辆通行费减免政策。这种制度设计，既不是行政处罚，又不是行政强制措施，贯彻实现了党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的：“建立健全社会征信体系，褒扬诚信，惩戒失信”的要求。
修订征求意见稿还可更加完善
●建议在新法规中增加关于溯及力的条款。
增加溯及力条款
从《收费公路管理条例》第十一条第二款的“盛自治区、直辖市人民政府交通主管部门对本行政区域内的政府还贷公路，可以实行统一管理、统一贷款、统一还款。”，到本次修订征求意见稿第九条的“统一举债、统一收费、统一还款”，建设费用来源、通行费使用方向等诸多方面出现差别，因此这两种模式之间的承继关系应当按《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）给出交代。因此建议在新法规中增加关于溯及力的条款。
增加缩短偿债期的条款
高速公路“养护管理”收费标准会明显低于偿债期和经营期的收费标准，因此“偿债期”缩短了，这一目标就能早日实现。因此从修订征求意见稿的指导思想以及公众愿望看，应当增加一条：“省级人民政府应当采取下列方式缩短偿债期：（一）经营性高速公路经营期满转为偿债期的收费；（二）注入优质资产增加偿债能力；（三）其他加大偿债力度的方式。从更好地服务社会公众和降低用路者负担角度出发，增加这一条款是十分必要的。
增加养护管理收费实行动态调控、成本监审的条款
高速公路的养护管理收费标准，应当根据实际养护运营管理成本、当地物价水平以及交通流量等因素计算确定。实际养护管理成本经常遇到人们的质疑，因此应当增加“对养护管理成本依法实行成本监审制度”，养护管理的收费实行动态调控，显得十分必要。
增加法律责任条款
“行为模式+法律责任”是一般立法规则，本次修订征求意见稿在行为模式方面有许多创新，但在法律责任中却不能对应，因此增加这部分条款显得十分必要。
交通运输部管理干部学院政法教学部主任张柱庭
