公路是否永久收费应多听专业意见
2015-08-12
将来我们想要减少使用高速公路的费用，最好的办法很可能是缴费，而且必须是由经营性公司来收费。这样的结论看起来很荒诞，但如果仔细推敲却又在情理之中。早有谚语说过：免费的是最贵的
傅蔚冈在财经网刊文说，对于中国高速公路，公众意见最大的估计就是收费政策。据说目前世界上70%以上的收费公路都在中国。自从2012年8月国务院决定重大节假日七座以下小客车高速公路免费通行之后，公众对高速公路免费的期盼又增加了很多。然而，今年7月21日交通运输部公布的《收费公路管理条例》修订稿打破了高速公路免费的梦想：政府收费高速公路在政府性债务偿清后，以及特许经营高速公路经营期届满后，其养护、管理资金可按满足基本养护、管理支出需求和保障效率通行的原则实行养护管理收费。
很多人将这一规定解读为“高速公路将永远收费”，并表达了诸多不满。不满的原因还是老调重弹，为什么其他国家的高速公路可以免费，而中国却要收费？中国高速公路采用“贷款修路、收费还贷”模式，一个重要原因在于中国启动高速公路建设时机动车拥有量太低，无法像美国那样通过燃油税给高速公路建设和维护筹资。一个可供佐证的数据是，1990年全国民用汽车保有量仅有551.36万辆，如果每年只靠这些汽车的燃油税来筹建高速公路，那么中国高速公路拥有量断然不可能达到今天的成就：截至2014年底，全国高速公路里程11.19万公里，跃居世界第一。
那么，如今机动车拥有量已经进入世界前列，是否可以实施燃油税制度为高速公路运营和建设筹资？据统计，截至2013年底，中国共有民用车辆12670.14万辆，其中私人汽车拥有量是10501.68万辆；中国车船税473.96亿元，车辆购置税为2596.34亿元；2013年全国消费成品油为2.87亿吨，其中品种汽油和柴油分别超过0.93亿吨、1.7亿吨，按此计算，2013年征收的成品油消费税超过3000亿元。换句话说，2013年与机动车相关的税收约为6000亿元。那么，每年6000亿元的税收能否满足公路的养护和建设费用？国家统计局的数据显示，2013年中央和地方公共财政为交通运输行业共支出9348.82亿元，其中用于公路运输的支出约为4108.94亿元。照此算来，这些税收已经能够满足相关支出。
但需要指出的是，目前中国公路中相当一部分费用并不是公共财政支出，而是来自使用者付费。据《2013年收费公路统计公报》数据显示，2013年，全国收费公路支出总额为4312亿元，而当年全国收费公路车辆通行费总收入为3652亿元，两者之间有660亿元的缺口。在总额4313亿元的支出中，用于还本付息支出3147亿元，养护经费支出390亿元，运营管理支出457亿元，税费支出214亿元，其他费用支出104亿元。以此来看，在现行税率下要让公路的支出全部来自于燃油税恐怕还不现实，收取通行费恐怕还是一个更为可行的方式。
更为重要的一个问题是，随着技术进步，市场上出现了越来越多的非燃油车，如果再以燃油税为公路建设和维护筹资，那么电动车可能就无需为上路行驶支付费用。也正因如此，即便在美国这样以燃油税为主体的国家，最近也出现了由燃油税向里程计费的潮流。
美国于1956年制定的《联邦资助高速公路法》确立了交通专用的联邦燃油税，其出发点是基于“使用者付费”，即道路系统的主要受益对象是机动车辆的驾驶者，因此他们要为道路使用行为支付合适的税费。但新能源汽车的出现使得传统的燃油税机制遭受严重挑战。这种挑战主要体现在两个方面，一是燃油税已经无法体现“使用者付费”的逻辑基础；另一方面，高收入阶层拥有新车的比例较高，往往有比较高的燃油效率和较低的燃油税负担；相反，收入较低的阶层大量使用的旧车往往有较低的燃油效率，因此对燃油税的贡献更大。这种“劫贫济富”的福利补贴与社会公平原则相悖。因此，近年来美国开始探索按里程收费，而中国目前的公路收费制度实际上也是按照里程收费。换句话说，当年因为“贷款修路、收费还贷”逻辑而建立的收费公路体系，在新能源汽车大面积使用的背景下，居然歪打正着而与时代的技术背景相契合。
当然，这并不意味着目前的收费公路体系无可指摘，比如说在etc技术如此发达且人力成本逐渐走高的当下，收费系统有没有必要维持如此高的人工收费比例？人工收费既导致高昂的人力成本，同时还会导致收费口交通拥堵——已经有足够多的研究表明，收费口是导致高速公路拥堵的一个重要原因。
总而言之，将来中国真要减少个人在高速公路上的支出，最好的办法可能还是缴费。这样的结论虽然看起来荒诞，但如果仔细推敲却在情理之中，谚语早就说过：免费的是最贵的。
编后：《收费公路管理条例》修订稿向社会征求意见以来，社会各界广泛关注。从网上留言来看，反对者众，支持者寡。编辑之所以选择此文，主要是考虑到作者没有人云亦云，而是从相对专业的角度来看待高速公路收费问题。文章论证严谨有力、论据翔实专业，也算是给关注此事的公众打开了另一扇窗。
事实上，也有很多网友从宏观方面表达出收费有理的观点，但在收多少、收多长时间等方面存在不同意见。有的公路早已收回成本，是不是可以停止收费？有的公路一直亏损，或许永远都难以收回成本，是不是就该一直收下去？
从“高速公路将永远收费”这件事来看，至少牵扯到公路该不该收费、收多少、收多长时间、费用如何使用等诸多问题，涉及不同领域的专业知识，这都需要公众从专业角度加以厘清，而不是把诸多问题混在一起，得出一个情绪化结论，这并非理性解决问题的做法。其实，不仅仅在高速公路收费这个问题上，政府的一些其他举措比如垃圾焚烧等项目，之所以频频被公众否决，一个重要原因就是缺乏足够的专业知识导致恐慌以及情绪化。
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让全民为少数走高速的人买单不公平
有人提出，公路作为一种公共资源，公共财政为其买单不是理所应当吗？从车主的角度来看，买车时交了购置税，加油时交了燃油税，为什么用路的时候还要再交通行费呢？也有人提出，美国的收费公路很少，为什么中国做不到？国家行政学院教授王伟对《第一财经日报》记者表示，成品油消费税的收入并不是全用于普通公路养护，其中还有巨大资金缺口。如果取消公路收费，全部由收税来养护，油价至少要增长3倍，实际上使用高速公路的人毕竟是少数，由全民来买单并不公平。
王伟从事收费公路问题的研究已有17年。他介绍，我国公路发展的税收主要有两种，一是车辆购置税，主要用于公路建设；二是成品油消费税，主要用于非收费普通公路养护。“由税务部门来征收的成品油消费税并不是全部用于普通公路养护，很大一部分给了航道养护、运输管理、环境保护和新能源发展，甚至还要分给农民的农业机械柴油和渔民渔船柴油的补助。”王伟说，在这种情况下，收费公路自身的养护管理、债务偿还，包括社会资本投资的回收等等，就需要通过车辆通行费予以保证，“三者的支出范围和用途是不一样的，不存在重复收费问题。”“世界上任何国家都没有真正意义的免费公路。”虽然公路是公共产品，但是其资金来源不是税收就是收费，而收税和收费之间是一个此消彼长的关系，费交得少了，税就要增加。
2009年日本试图推行高速公路免费，但民意调查显示，反对高速公路免费的人高达68.1%，支持高速公路免费的只有26.1%。税收是全体国民共同缴纳的，而使用高速公路的人毕竟是少数。最终日本的高速公路免费方案被否决。
王伟认为，这次对《收费公路管理条例》进行修订，实际上强调了高速公路长期收费是符合“谁用路、谁受益、谁付费”和“不用路、不付费、不负担”这样一个公平原则，不仅能够有效地化解高速公路的债务风险，为高速公路的发展提供稳定的养护发展资金，同时还可以使有限的公路税收向普通公路倾斜，使普通公路的通行条件得到更好改善。
