财金54号文：分类处置问题PPP示范项目整改清库程序愈加规范
2018-05-07
从17年11月，财政部（92号文）和国资委（192号文）下发开始，财政部一直在强化对不合规PPP项目的清退整改态度。时隔半年，18年4月27日，财政部再发《财政部关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》（财金【2018】54号），落实前期的92号文，对173个核查存在问题的示范项目进行处置，并从项目规范管理、加强信息公开、建立长效管理机制等三个方面，提出后续PPP管理的相关要求。在92号文的框架下分类处置问题示范项目54号文共处置了173个示范项目，并对这些项目分3类处理。本次整改的问题示范项目区域分布特征明显，集中于西北、西南地区。第一类处置是将项目调出示范项目并退库。共涉及30个总投资额为300.23亿元的项目，其中总投资额最高的三个个地区分别为甘肃、福建、海南，金额分别为69.04亿元、58.01亿元、45.63亿元。从项目数来看，最高的甘肃、内蒙古分别为8、6个。第二类是调出示范项目。共54个项目1584.76亿元被要求调出示范项目，其中总投资额最高的三个地区分别为辽宁、内蒙古、甘肃，金额分别为296.69亿元、265.66亿元、243.69亿元。从项目数来看，最高的湖南、云南、江西分别为7、6、5个。第三类是限期整改，89个项目共计4817.91亿元被涉及。总投资额最高的三个地区分别为云南、北京、河北，金额分别为1944.15亿元、940亿元、440.53亿元，整改项目最多的三个地区为云南、河南、福建，分别有20、16、7个项目需要整改。项目整改清库均在92号文的指导下进行。其中，第一类调出原因主要为不再继续采用PPP模式实施、项目尚未落地、融资未落实。与92号文中的严格新项目入库标准、集中清理已入库项目的要求相一致。尤其是对新入库且所处阶段较早的项目，如果不适宜采用PPP模式或前期准备工作不充分，需要及时清退，该类清退的项目也均为第三批示范项目，并未涉及前两批。第二类项目被调出的主要原因为项目尚未落地，仅部分项目由于涉及环保问题、财政支出压力较大、子项目推进困难等问题被调出库。第三类项目限期整改原因以运作不规范及主体不合规为主。按财政92号公告，运作不规范的包括未按规定转型的融资平台作为社会资本方，采用BT方式实施，采购文件中设置歧视性条款、影响社会资本平等参与，未按合同约定落实项目债权融资；未按时足额缴纳项目资本金、以债务性资金充当资本金或由第三方代持社会资本方股份等。在处置不合规项目的同时，财政部还要求有关部门做好退库项目后续处置工作。本次直接调出示范项目并退库的项目金额仅300.23亿元，对大部分项目仅作出整改处置，留有一定余地，从力度上看仍然鼓励项目通过整改方式采用PPP模式。对于尚未启动采购程序的项目，如后续拟再次采用PPP，应充分做好前期论证，按规定可办理入库；无法继续采用PPP模式的，则终止实施；已进入采购程序或已落实项目，应进行相应整改。设定“负面清单”，推进项目规范管理54号文针对此次整改所披露的问题，从项目前期、采购主体、签约主体、履约监管等环节入手，设定负面清单，提出12个“不得”。其中前期工作方面，明确要求不得突破10%红线，按92号文的规定理解，这应指尚未进入采购阶段但所属本级政府当前及以后年度财政承受能力已超过10%上限的，不宜继续采用PPP模式。不得出现“先上车、后补票”，专家意见缺失或造假，测算数据不统一等现象，要求项目的规划立项、土地管理、国有资产审批都应按规定履行，规范开展“两个论证”。采购程序方面，不得设置不合理准入门槛或所有制歧视条款，不得直接指定第三方代持社会资本方。签约主体方面，坚持政企分开，国有企业或地方政府融资平台公司不得代表政府方签署PPP项目合同，地方政府融资平台公司不得作为社会资本方。值得注意的是，对于地方政府融资平台是否可作为社会资本方的问题，【2014】113号、【2014】156号、【2015】42号文都先后有过不同规定，其中42号文规定剥离政府性债务、并承诺不再承担融资平台职能的融资平台公司可作为社会资本方。此后参与PPP项目一直作为融资平台重要的转型目的之一，近2年越来越多的融资平台主动发布退平台公告，以社会资本方身份投身地方建设。不过由于PPP项目的风险隔离工作并未有效落实，在政绩压力下，部分PPP被异化为新融资平台。为了杜绝PPP异化问题发生，本次规定与42号文有所出入，监管力度收紧。但我们认为这两份文件涉及的地方政府融资平台含义并没有明确，转型成功的城投平台是否仍然属于54号文的地方政府融资平台之列，仍有待观察，无须对此过度悲观。履约监管方面，要求不得以债务性资金充当项目资本金，政府不得提供担保。为了防范PPP项目异化为地方政府举债工具，54号文再次强调前期【2018】23号文等提及的规范PPP项目资本金、杜绝地方政府违规担保问题。项目风险分配方面，要求不得约定政府或其指定主体回购本金，不得弱化或免除社会资本方的责任，不得向社会资本方承诺最低回报，不得要求政府或指定第三方承担项目运营责任。仍然强调风险隔离，避免地方政府在项目运行过程中承担过多责任，提高项目运行效率。除对项目运行中的5个环节提出规范管理外，54号文还要求切实加强信息公开并健全长效管理机制，落实示范项目管理责任，规定省级财政部门为第一责任人。强化动态管理，项目非核心条件变更需要备案，核心条件变更的需要对实施方案、论证报告、文件、合同等内容进行更改。不适宜采用PPP的则及时调出名单并退库。第三方专业机构、专家合理定期对示范项目进行评估。整改逐步生效，项目清退与落地率提升并存截至2018年3月末，全国四批示范项目共计1009个，本次处置173个项目，占总数的17.15%，处置力度大、波及范围广，表明财政部对PPP管理的态度从鼓励到规范，从重数量到重质量的转变。截至3月末，综合信息平台总共已经清退项目1160个，清减投资额1.2万亿元，截至18年2月，识别和准备阶段的PPP项目数已经分别较17年10月减少757、39个。新增项目数量增速减缓，项目粗放式增长阶段已经过去。不过本次对大部分问题项目都给予限期整改决定，存量PPP项目受影响相对较小，同时PPP项目的落地率也在整改过程中不断提高。2018年3月管理库项目净减171个，投资额4567亿元，但3月末新增落地项目333个，投资额1362亿元，落地率环比增加5.4个百分点，对冲了部分因PPP项目清退给地方建设造成的压力。本次示范项目处置只是PPP项目执行整改的开始，示范项目的整改将为其他PPP项目整治工作提供范式模板，以便后续推广。当前PPP新增入库门槛提高，但是存量PPP仍然以整改为主，且伴随项目落地率提高，地方基建会因此受到影响，但也无须过度放大。不过对于城投平台而言，利用PPP项目变相获得融资的路径将被全面封堵，尤其是西南、西北等清退重区，地方财力本就有限，加之PPP项目清退，对尚未实现转型的城投公司而言，再融资压力继续加大。
