傅蔚冈：中国高速公路为什么要收费？
2015-07-23
对于中国高速公路，公众意见最大的估计就是其收费政策，据说现在世界上70%以上的收费公路都是在中国。自从2012年8月份开始中国政府决定在春节、清明、五一和十一等四个节假日对七座以下小汽车免费后，公众对高速公路免费的期盼又增加了很多。不过7月21日，交通运输部公布的《收费公路管理条例》（简称《条例》）修订稿则是打破了高速公路免费的梦想：政府收费高速公路在政府性债务偿清后，以及特许经营高速公路经营期届满后，其养护、管理资金可按满足基本养护、管理支出需求和保障效率通行的原则实行养护管理收费。
为什么美国的高速公路可以免费，而中国却要收费？
也真是如此，很多人将此称之为“高速公路将永远收费”并引发了诸多不满。不满的原因还是老调重弹，为什么其他国家的高速公路可以免费，而中国却要收费？大约是在3年前，我曾经写过短文，讨论中国高速公路为什么要有“贷款修路、收费还贷”的模式，一个很重要的原因就在于中国启动高速公路建设时的机动车拥有量实在太低，无法像美国那样通过燃油税给高速公路建设和维护筹资。一个可供佐证的数据是，1990年全国民用汽车保有量仅有551.36万辆，如果每年只靠这些汽车的燃油税来解决高速公路的筹建，那么中国高速公路拥有量断然不可能达到今天的成就：《2014年交通运输行业发展统计公报》表明，截至2014年底，全国高速公路里程11.19万公里，已经跃居世界第一。
为什么不能靠燃油税为高速公路筹资，而是按照里程收费？
那么接下来的问题就是，在中国机动车拥有量已经进入世界前列的今天，能否实施像美国那样的燃油税制度，而不是像现在的高速公路收费制度为高速公路的运营和建设筹资？统计数据表明，中国庞大的汽车拥有量已经能够负担相关的费用：截至2013年底，中国共有民用车辆12670.14万辆，其中私人汽车拥有量是10501.68万辆；中国车船税473.96亿元，车辆购置税为2596.34亿元；2013年全国消费成品油为2.87亿吨，其中品种汽油和柴油分别超过0.93亿吨（1吨约1350升）、1.7亿吨（1吨约1190升），按此计算，2013年征收的成品油消费税超过3000亿；换句话说，2013年与机动车相关的税收约为6000亿元。那么，每年6000亿元的税收是否能够满足公路的养护和建设费用？
国家统计局的数据显示，2013年中央和地方公共财政为交通运输行业共支出9348.82亿元，其中用于公路运输的支出约为4108.94亿元。照此算来，直接来自汽车及和燃油的税收估计已经能够满足相关的支出？需要指出的是，目前中国公路中相当一部分的费用并不是公共财政支出，而是来自使用者付费。据《2013年收费公路统计公报》数据显示，2013年，全国收费公路支出总额为4313亿元，而当年全国收费公路车辆通行费总收入为3652亿元，两者之间有662亿元的缺口。在总额4313亿元的支出中，用于还本付息支出3147亿元，养护经费支出390亿元，运营管理支出457亿元，税费支出214亿元，其他费用支出104亿元。如果以此来看，在现行税率下要让公路的支出都是来自于燃油税恐怕还不太现实，收取通行费恐怕还是一个更为可行的方式。
更为重要的一个现实是，随着技术原因，市场上出现了越来越多的非燃油车，如果再以燃油税为公路建设和维护筹集资金，马上遇到的一个问题就是，那些电动车可能无需为其在路上行驶而支付费用，而这和使用者付费的根本宗旨相违背。也正是如此，即便在美国这样以燃油税为主体的国家，最近也出现了由燃油费向里程计费的潮流。
美国于1956年制定的《联邦资助高速公路法》确立了交通专用的联邦燃油税，其出发点是基于“使用者付费”，即道路系统的主要受益对象是机动车辆的驾驶者，因此他们要为道路使用行为支付合适的税费。之所以这样考虑，很重要的一个原因是当年各种车辆的燃油效率比较接近，燃油消耗也就成为驾驶行为的衡量方式。但是随着技术原因，新能源汽车的出现使得传统的燃油税机制遭受严重挑战。根据明尼苏达大学赵志荣教授的总结，这种挑战主要体现在两个方面，一是燃油税已经无法体现“使用者付费”的逻辑基础；另一方面，高收入阶层拥有新车的比例较高，往往有比较高的燃油效率，和较低的燃油税负担；相反，收入较低的阶层大量使用的旧车往往有较低的燃油效率，因此对燃油税的贡献更大。这种“劫贫济富”的福利补贴，也与社会公平原则相悖。
也正是如此，近年来美国在积极探索按里程收费，而中国目前的公路收费制度实际上也是按照里程收费。换句话说，当年因为“贷款修路、收费还贷”逻辑而建立的收费公路体系，在新能源汽车大面积使用的背景下，居然会被歪打正着而与时代的技术背景相契合。
为什么不仅要收费，而且必须由经营性公司来收费？
当然，这并不意味着目前的收费公路体系就无可指责，比如说在ETC技术如此发达且人力成本逐渐走高的当下，目前的收费系统有没有必要维持如此高的人工收费比例？大规模的人工收费既导致了高昂的人力成本，同时还会导致收费口的交通拥堵——已经有足够多的研究证明，收费口是导致高速公路拥堵的重要原因。
而前段时间公布的《2014收费公路统计公报》居然还披露了一个更有意思的现象，即非营利性的政府还贷公路比经营性公路的成本更高：占全国收费公路里程64.0%的政府还贷公路收支缺口为1293.7亿元，占总缺口1571.1亿元的82.34%，其缺口比例远远超出其里程比例。在收费标准统一的前提下，为什么政府还贷公路的收支缺口会远远高于经营性公路？最为可能的原因就是，政府还贷公路的成本更高——包括投资成本和运营成本。
由此而言，将来中国真的要减少个人在高速公路上的支出，最好的办法可能还是缴费，而且还必须是由经营性公司来收费。这样的结论虽然看起来是很荒诞，但如果仔细推敲却又是在情理之中，谚语早就说过，“免费的是最贵的”。
（作者傅蔚冈为上海金融与法律研究院执行院长）
