通行费用于收费公路养护符合《公路法》精神
2015-08-07
针对近日有媒体关于《收费公路管理条例》(修订征求意见稿)(简称征求意见稿)中关于“使用车辆通行费养护收费公路”的规定违反了上位法《公路法》第三十六条的报道，记者采访多名法律专家，他们一致认为，通行费用于收费公路养护并不违反《公路法》，而是《公路法》的补充和细化。
《公路法》第三十六条规定，“国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金”，因此有媒体认为，高速公路应当使用税收解决养护管理费用，不能通过收取车辆通行费来养护收费公路。
“这种想法其实是脱离前后条款规定割裂地看《公路法》。”中国政法大学教授刘莘告诉记者，“完整地看这部法律我们会发现，《公路法》第六章专门对‘收费公路’作出规定，媒体报道中所提到的第三十六条针对的是普通公路。”
法律人士告诉记者，《公路法》第三十五条规定，“公路管理机构应当按照国务院交通主管部门规定的技术规范和操作规程对公路进行养护。”针对收费公路，《公路法》第六十六条规定，“依照本法第五十九条规定受让收费权或者由国内外经济组织投资建成经营的公路的养护工作，由各该公路经营企业负责”。因此，在《公路法》中，普通公路和收费公路的养护责任主体是不同的，前者是国家的公路管理机构，后者是收费公路经营管理单位，两者的养护资金来源必然有所区别，因为企业是交税而不是收税的主体。
刘莘表示，法律中既有一般性规定，又有特殊性规定。《公路法》作为《收费公路管理条例》的上位法，在“面”上进行一般性规定，但是具体的细节不能完全涵盖，需要下位法进行具体的补充和完善。同时，随着具体情况的发展，上位法也在不断地进行调整。
交通运输部管理干部学院教授张柱庭告诉记者，根据全国人大常委会的授权，国务院制定《关于实施成品油价格和税费改革的通知》，明确了提高成品油消费税“替代公路养路费等六项收费”，“改革后形成的交通资金属性不变、资金用途不变、地方预算程序不变、地方事权不变。”而在过去，公路养路费的属性、用途都不包括高速公路偿债期结束后的养护管理费用。
《国务院办公厅关于转发进一步完善投融资政策促进普通公路持续健康发展若干意见的通知》中更是明确规定，成品油价格和税费改革后，新增成品油消费税收入基数返还中替代公路养路费支出部分和增量资金中相当于养路费占原基数比例的部分，原则上全额用于普通公路的养护管理，不得用于收费公路建设。普通公路是指除高速公路以外的、为公众出行提供基础性普通服务的非收费公路，由普通国省干线公路和农村公路组成。
“因此，将‘税收’用于高速公路的养护管理费，恰恰是违反《公路法》精神的。”张柱庭说。
“事实上，30多年来，我国的收费公路一直都在执行‘收费养护’，征求意见稿只是延续并用文本确认了这一规定。”北京大学法学教授邓峰表示，“《公路法》并没有对高速公路养护进行明确的规定，而此次征求意见稿提出用收费解决高速公路养护问题，不仅没有违反上位法，反而更是作为下位法对《公路法》具体的扩展，是对‘具体实施办法和步骤由国务院规定’的落实。”
“公共产品和公共政策，往往都是通过公开辩论的政治过程，形成良好的解决方案。就法条解释而言，从现有法律规则的结构作出整体解释，并且结合已有的法律实践中所体现出来的法律本意，都不会得出征求意见稿违反《公路法》的结论，反而是对我国公路制度和实践的一种确认。不过，法条解释仅仅是法律的一部分，高速公路收费问题更应当符合实质的公平正义。我们更应该看到，对少数高速公路使用者征收车辆通行费，是对大多数人的公平。”邓峰表示，征求意见稿最大的亮点之一，在于明确了“用路者付费”原则和“两个公路体系”。
征求意见稿提出，以占公路总里程97%左右的非收费公路为主体，占公路总里程3%左右的高速公路为主的收费公路为补充。“我们可以看到，经常使用高速公路的只是少数，但多数都会使用普通公路。如果用收税的方式来进行高速公路养护，是让大多数人为少数人的使用买单，这对于大多数非高速公路的使用者来说是不公平的。”邓峰说，“以收费方式养护高速公路这种‘使用者付费’，是对大多数人的公平。”
