高速公路“买路钱”该谁出？
2015-08-04
上海嘉定安亭镇，拥堵的车流将高速公路瞬间变为“停车潮。图/CFP
谁来付“买路”钱
(原标题)
《中国新闻周刊》记者/贺斌
(本文刊登在第718期《中国新闻周刊》)
7月21日，交通运输部向社会公布《收费公路管理条例》修订稿。其中，有条款规定“高速公路将长期收费”。修订稿一经发布，舆论一片哗然。
以前的公路收费条例规定，政府还贷收费公路的收费期限，最长不得超过15年，中西部最长不超过20年。此次修订稿则规定，政府收费公路中的高速公路不受偿债期限的限制，以实际的偿债期为准。
面对高速公路收费时间的延长以及是该收“费”还是收“税”的质疑，交通运输部陷入舆论的“风暴眼”。
交通运输部高调造势
与以往不同，这一次，交通运输部显然是有备而来。早在2013年3月，交通运输部新闻发言人何建中就在例行新闻发布会上透露，交通运输部正会同其他四部委办抓紧修订《收费公路管理条例》。同年5月8日，交通运输部组织起草了《收费公路管理条例(修正案征求意见稿)》，并面向社会征求意见。
此后，沉寂了一年半左右，直到2014年底，交通运输部首次发布的2013年全国和各地收费公路统计公报数据显示：2010年，全国收费公路收支平衡结果为盈余32亿元。2011年至2013年，全国收费公路开始亏损，分别为323亿元、566亿元和661亿元。
尽管数据详实，彼时仍然引起一片哗然——长久以来的惯性思维，人们无法将收费公路和“亏损”一词联系在一起，于是纷纷质疑数据的真实性。
然而，半年后，2014年全国和各地收费公路统计公报出炉，亏损的情形不但没有好转，反而更加严重。数据显示，2014年全国收费公路亏损1571.1亿元，比2013年翻了约2.4倍，除西藏、海南没有收费公路外，其余29个省(区、直辖市)中有25个省份出现不同程度的亏损，仅安徽、广东、浙江、上海4地出现盈余。
在信息公开的同时，交通运输部网站开辟了“收费公路怎么看”专栏，不但收录了媒体和专家观点，还将和《收费公路管理条例》修订相关的《公路法》《价格法》《预算法》等相关政策法规展示出来，相关部分用红色标注，十分醒目。
经过充分的前期铺垫，2015年7月21日，交通运输部召开专题新闻发布会，介绍《收费公路管理条例》(修订稿)相关内容。坐阵的嘉宾阵容庞大，不但有交通运输部内4个相关司局的负责人，还有国家行政学院和交通运输部干部管理学院2位专家，6位嘉宾从不同角度回答了社会关切的问题。
两天后，7月23日，交通运输部再次召开座谈会，针对《收费公路管理条例》(修订稿)向行业内外的专家学者问计。
与交通运输部的高调相比，发改委、财政部等相关部门则显得有些低调，在几个部委网站近期发布的信息中，并无对此事的回应。
此费绵绵无绝期
实际上，中国“贷款修路、收费还贷”的收费公路政策要追溯到1984年之前，当时公路建设单纯依靠财政投资，公路基础设施供给能力不足与社会需求不断增长的矛盾日益突出。收费公路政策的实施，解决了公路建设资金不足的困局，形成了“国家投资、地方筹资、社会融资、利用外资”的多元化投融资格局。
根据公布的信息，截至2014年底，中国高速公路达到11.19万公里，里程规模超越美国，居世界第一位。随之而来的是30年集中建设带来的巨额债务：高速公路的资本金投入16562.7亿元，债务性资金投入38847.9亿元，分别占高速公路累计建设投资总额的29.9%和70.1%。
在现行的《公路法》里，并没有对高速公路偿债期设定具体的年限，这也就意味着，偿债期可能是20年、30年，甚至更长。
“新预算法对地方债有严格的要求，不属于地方债的项目信用等级会有所降低，从而会增加融资成本，也会使偿还周期延长。相对发达的地区，因为公路使用者多，可能偿还周期就比较短，而欠发达地区，由于公路使用者少，偿还周期会相对较长。”中央财经大学中国公共财政与政策研究院院长乔宝云向《中国新闻周刊》表示，如果确需建设，但是收费无法覆盖建设和维护费用，可以考虑通过转移支付或其他方式来解决，不能无限期收费。
《2014年全国收费公路统计公报》显示：截至2014年底，中国高速公路还债3639.1亿元，债务余额为35208.8亿元，还债额约为债务总额的7%。
尽管如此，统计公报认为，中国收费公路债务风险仍处于总体可控状态。一是当前债务余额与初始债务相比有所减少，说明收费公路整体上债务仍在继续有效偿还;二是2014年通行费收入3916亿元，在扣除必要的养护、运营、税费、其他支出后，剩下可用于偿债的资金为2636.6亿元，大于当年2101.1亿元的还息需求，还可还本535.5亿元。这说明收费公路整体上具备足够的还息能力。
而根据2013年6月发布的《国家公路网规划(2013年-2030年)》，当年已经完成了国家高速路网规划的78.8%。
交通运输部综合规划司副司长任锦雄表示，从中国高速公路发展需求看，预计还需要10年左右的集中建设期。待国家公路网规划全部建成后，即2030年左右，中国高速公路发展将进入一个基本稳定的态势。到那时，每年增加的债务也会随之降低，通行费收入会随着交通量的增长而增加，收费公路的偿债能力将不断增强，届时债务规模会逐步下降，收支趋于平衡，直至偿还全部债务。
羊毛出在谁身上
偿债期结束，并不意味着收费的结束。修订草案中提出：“特许经营公路中的高速公路经营期届满后，由政府收回统一管理，与本行政区域内的政府收费公路中处于偿债期的高速公路实行相同收费标准，统一收费。政府统一管理的高速公路在政府债务偿清后，可按满足基本养护、管理支出需求和保障通行效率的原则，重新核定收费标准，实行养护管理收费。”
简而言之，即使偿债期满，高速公路还将继续收费，以满足养路支出的需要。
对此，交通运输部法制司副司长魏东解释说，目前划入一般公共预算、有关中国公路发展的税收主要是两种，一是车辆购置税，主要用于公路建设;二是成品油消费税，主要用于非收费普通公路养护。
“目前成品油消费税中交通转移支付资金仅能满足现有普通公路一半的养护管理资金需求，不具备承担高速公路养护管理支出责任的能力，高速公路养护资金在偿债期和经营期结束后，需要建立科学规范稳定的资金保障制度。”魏东说。
养护成本究竟有多少一位不愿意具名的业内人士给《中国新闻周刊》算了一笔账：按照中国的国家标准，目前高速公路的养护，仅路面部分就分为小修、中修和大修。小修就是日常的维护，发现有裂缝及时填补。大修几乎相当于重建，费用约是建设费用的1/3左右，一般高速公路的寿命在15年左右，到了这个年限基本上就需要大修。
最关键的是中修，费用在建设费的1/5左右。在高速公路的寿命期内，一般会经历2次以上的中修。但是，高速公路每隔5年都会有国检，根据检查情况，对各地道路状况进行排名。为了迎接国检，很多地方不惜将本来并不影响通行的待检路面翻新。“最后检查结果，都是90分以上，有必要吗”上述业内人士说。
在有的地方，甚至会出现同一条路被划为泾渭分明的两部分，纳入国检范围的路面崭新气派，而另一半路面则补丁摞补丁，却并不影响排名。在这种情况下，国检也就变成浮于形式。
税费之争
除去成本因素，作为公共产品的高速公路，偿债期结束后，其养护成本该不该由使用者承担
实际上，在费改税之前，收费公路的建设和养护成本是以车辆购置附加费和养路费的形式收取的。
2001年1月1日，《中华人民共和国车辆购置税暂行条例》正式实施，车辆购置附加费被车辆购置税所替代。2008年12月18日，国务院发布《关于实施成品油价格和税费改革的通知》，提高成品油消费税单位税额，替代公路养路费等6项收费的支出。
因此，有人担心，费改税多年后，高速公路收取用来养路的费用，是一种税制的倒退。
究竟是收税还是收费对此，世界银行在2006年时曾做过一个估算，如果中国公路的养护资金全部靠收税来获得，燃油税要征收30%，如果连建设和债务偿还都要靠税收解决，油价要增加3倍以上。
而作为中国内地仅有的两个不对高速公路收费的省区之一，海南省对汽油和使用柴油的机动车辆征收机动车辆通行附加费，其中，汽油按照销售的数量和征收标准，价外征收，而柴油机动车辆按照核定的征费标准计量和征收标准，定额征收，相当于将高速公路过路费加到了油价里面。
“即便如此，如果让我选择，还是宁可缴税，也不要交费。”上海交通大学经济学院执行院长陈宪向《中国新闻周刊》表示，税收的制定要经过严格的立法程序，征收有专门的税务部门，相对更加公平，也利于监管。而交费则缺乏规范，征收队伍也是一笔庞大的开支，并且增加了监管成本。
交通运输部对此却有另一番说法，在《收费公路管理条例》修订说明中明确提出，“普通公路由政府以收税方式筹集建设养护管理资金，提供均等化的公共普遍服务;收费公路则由于对不同用路群体提供效率服务为目标，用路者的使用频次存在较大差异，而宜采用直接收费的方式，其建设养护管理资金主要由用路者负担，解决税负不公平问题。”
“这其中可能还存在相关部门之间的博弈。”陈宪猜测道，由于税和费的征收主体分属不同的部门，收入的流向也不一样，因此，继续收费或许也是出于部门利益的考虑。
“高速公路收费，更多的是管理和社会问题。”交通运输部一位相关人士告诉《中国新闻周刊》，很早以前，高速公路里程还没有达到现在这么大规模时，交通运输部就有专家提出减少收费站，却并没有被采纳。现在，随着高速公路建设加快，收费站越来越多，更不可能减少收费站。
建设的步伐不宜过快
过去30年的数据表明，面对滚雪球般越来越多的债务和巨大的养护成本，不能将所有的希望都寄托在使用者付费上，引入社会资本才是治本之策。
2015年5月7日，财政部、交通运输部公开发布意见，决定在收费公路领域鼓励推广政府和社会资本合作(PPP)模式。并且提出，收费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报的，再依法给予融资支持，项目沿线一定范围土地开发使用等支持措施仍不能完全覆盖成本的，可考虑给予合理的财政补贴。对符合《车辆购置税收入补助地方资金管理暂行办法》要求的项目，可按照交通运输重点项目资金申请和审核规定，申请投资补助。
而在此次修订草案中，也多处体现了鼓励推广政府和社会资本合作模式。通过规范的特许经营制度、合理定价，保障合理的投资回报，从而鼓励和吸引社会资本投资公路建设。
这或许能对正在观望的社会资本有一丝推动。
在乔宝云看来，公路是公共服务，使用者付费是PPP模式中一个重要的偿还机制，但在投资前，需要对项目进行充分地可行性研究，如果确实收不回成本，就要考虑为什么要建如果建设不是单纯出于经济目的，那么政府就要考虑补贴的方式。PPP项目中有这样的一类，政府不是根据使用量，而是根据其提供的设施规模给予补贴，但相对于全国来说，这种类型的项目占比很校
谈到偿债期后的收入归属问题，乔宝云认为，过去用于补偿项目的钱，现在成为了政府资产的自然增值，收入属于大家，可以用于补偿其他尚未还贷的高速公路，也可以用于其他公共服务，但一定要进入预算，统一安排。他建议，对这类公共服务制定收费标准时，要充分听取民意，以听证的方式进行。“如何让最终的定价得到老百姓真正的认可，这对政府治理能力也是一个巨大的考验。”
“无论PPP还是地方政府债务，都会影响到银行的坏账，所以要适当控制规模，摊子不能铺得太大。”陈宪表示，尽管在经济下行的时候，通过推动基础设施建设，能拉动当地经济增长，但高速公路修好后，偿债能力和现金流都变得较差，这种情况下，如果使用者不多，很长一段时间内别说还本，付息都很困难。因此，政府要充分考虑偿债成本和过程中发生的其他问题。
本文首发刊载于《中国新闻周刊》总第718期
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编辑:仇广宇
(原标题：高速公路“买路钱”该谁出？)
本文来源：中国新闻周刊
