中澳公路养护事权划分和运行机制对比分析
2015-06-24
总体比较而言，我国公路发展有着自己诸多方面的优势，但在一些方面的发展水平差距明显，特别是对公路养护与管理方面，存在较大差距。总体而言有三点：首先，我国强在制度，弱在体制。社会主义制度的优越性在公路发展速度方面得到充分体现，但综合交通管理体制的弊端，已经成为庞大公路资产更好服务于经济社会发展的掣肘。其次，我国强在效率，弱在精细。澳大利亚新改建项目前期工作3年至5年比较正常，实施再用5年至7年也很普遍，其效率不及我国的一半，但我国工程的品质、精细化程度、设计水平与这些西方发达国家有着明显的差距。再次，我国强在通达，弱在品质。我们的制度优势决定了发展是第一要务，因此较快让群众走上了沥青路水泥路，但从路的品质、耐久性和路域环境等方面与西方有着明显的差距。主要对比结论如下：
清晰的事权划分是基础
澳大利亚联的联邦、州、地方三级事权在社会管理实务中划分非常清晰。从公路的角度，联邦运输部与我部比较类似，但投资方向更清晰，要求更明确，特别是在技术标准执行方面，国道建设必须按照联邦标准进行，否则将不予投资补助。正是因为这样，澳洲公路无论走到哪里，所见的安保设施、防灾减灾、交通标志等，都是齐全且基本统一。在某种意义上讲，联邦运输部主要是通过资金引导，确保标准规范的严格执行。
在州层面，事权也非常清晰，负责干线和少量重要农村公路的建设、养护和管理。地方政府则负责农村公路事务，其资金来源同样也要依靠联邦、州的补助。与我国不同的是，地方政府有明确的税收资金来源，我国县级政府事权与财力不匹配是“通病”，尽管有地方税收，但总体上与其事权资金需求相去甚远。
我国各级政府间的事权划分不清晰，公路事权划分也是如此。省里负责了部分农村公路的建设养护，县政府负责国道省道的建设养护等类似情况比较普遍，一些地方甚至说不清国道到底归谁管，这种胡子眉毛一把抓的事权划分，很难充分发挥各级政府的积极性，责任也很难界定。全团同志一致认为，党的十八大确定的事权改革方向符合国家发展方向，西方发达国家关于公路方面的事权划分与我国实际相符合，值得深入研究和借鉴的。国道国管、省道省管、县道县管、乡村道乡村管的总体思路和方向符合国情，值得深入研究，尽快明确。
运行机制的核心是市场
“小政府，大社会”是现代政府的发展方向。这一点在澳大利亚表现得非常明显，效果也非常显著，值得我国充分借鉴。
悉尼所在新南州，正将政府原下设机构负责的公路养护工程推向市场，所有雇员全部按照有关规定自主到企业中择业。墨尔本则保留了小部分养护队伍，其余全部面向市场。这小部分的养护队伍作用十分突出，既承担了日常养护任务，也负责重大自然灾害的应急抢险。更重要的是，该队伍的存在，能够使政府非常清楚掌握养护工程的造价、利润，更便于政府制定更加科学的招标方案，有利于养护资金使用效率的提升。在市场化进程中，澳洲还有很多经验值得我们借鉴，如建立了完善的信用评价体系，所有企业必须非常珍视自己的信用，否则很难在市场中生存。日常养护通常采用3年+2年、7年+3年等类似合同，信用好，在承包期的基础上再延续几年，充分发挥企业在养护工作中的创新能力。我国虽早在20世纪90年代始推行养护市场化，并在《公路安全保护条例》中明确了市场准入规则的上位法依据，但市场化过程中的很多问题难以处理，包括身份置换、养老待遇、市场化后的国企垄断、应急处置难以落实等。市场化是不可逆转的方向，随着国家层面事业单位改革配套政策的加快出台，我们应当充分借鉴西方发达国家的经验，进一步加快市场化进程。
道路管理体制推动城镇化
澳大利亚与很多西方发达国家一样，没有“城市道路”的概念，干线公路均穿城而过，由相同的管理机构负责管理，使用同样的资金来源，适用同样技术标准。这个体制对缩小城乡差距，推进城镇化进程起到了至关重要的作用，有利于CBD与卫星城、郊区和城市间的交通一体化规划，有效避免城市交通拥堵。我国总体把城市道路和公路人为分成两个部分，城市道路基本由城建部门负责。由于体制分割，公路与城市道路衔接不畅问题比较普遍。在统筹建立综合交通体系中，国家应当充分借鉴西方发达国家的经验，在管理体制上做出科学调整，不断把改革红利转化为发展新动力(310328,基金吧)和民生新福祉，加快推动新常态下综合交通的发展。
安全管理专业化是必由之路
人、车、路是交通安全的三大要素。
澳大利亚实行的人、车、路一体化管理在西方发达国家具有普遍代表性。通过培训，团员们普遍对其交通安全管理专业化水平感到钦佩。澳洲交通事故死亡率约为6.8人/10万人，远低于美国的12人/10万人，也比很多西方发达国家低。这与其交通安全管理专业化、精细化水平密切相关，更与其交通安全管理体系密不可分。
西方发达国家普遍认为，对驾驶员、车辆和道路的管理，是专业技术性质的工作，应当充分发挥专业技术部门的优势，并由公路部门负责。
这种人、车、路一体化管理体制有利于针对交通事故采取相应的隐患处治办法，更有利于落实交通安全主体责任。反观我国，道路交通安全工作由公安负责。安全事故一般是由人、车的管理不到位造成的，但由于管理体制分割，难以对症下药，大量的资金被浪费用于完善不该完善的设施，不能将资金用到刀刃上。我国对人、车的监管粗放、精细化程度亟待提升。
此外，交通拥堵是世界大城市的通病，我国也是如此。治理交通拥堵的核心在规划，重点在交通信号、平交道口、停车管理和交通秩序维护。绝大多数西方发达国家的这些职责均由公路部门承担。而我国则是将交通安全、交通拥堵等职责分散在不同部门，很难形成管理合力，造成交通管理低下。所以，安全管理专业化是降低交通死亡率的必由之路。
澳洲PPP经验值得借鉴
澳大利亚是世界上较早应用PPP方式提供公共服务的国家，几乎每个州在公路交通基础设施建设与维护方面都有成功的案例。我国收费公路中的经营性收费公路的发展模式的实质也类似PPP模式，区别在于我国经营性收费公路主要以国有企业为主体，澳洲以私有企业实施为主。我国在高速公路发展方面的巨大成就以及中国特色的收费公路经验，也引起澳洲同行的广泛关注，在多次公务活动中，双方也进行了比较深入的讨论。
目前，我国正在积极推进公共服务领域的PPP模式，澳大利亚在公路交通中的PPP实践非常值得我们深入研究和借鉴。
对澳大利亚公路交通PPP的总体感受主要包括：一是公开透明。尽管很多项目均是采用使用者付费的办法筹集建设养护资金（是收费公路），但社会公众多能够接受收费这种模式而鲜有过多负面声音，主要原因是议会、公众对项目建设融资和收费情况非常清楚，公路建设项目中的财政补贴、社会资本投入、项目收入、项目支出、公共服务水平标准等都向社会公开，公众都能清晰了解项目的各种信息并且参与决策。二是专业化程度高。执行PPP项目的联合体SPV，包括设计、施工、监理、财务、法律等各类专业人才，政府方面也有专门的机构负责PPP项目执行，项目负责人都具有丰富的工程和财务管理经验。三是市场化程度高。这也是西方发达国家的共同特点。每个项目的执行均由政府和私有企业双方按照最有利于项目执行的角度，通过市场选择最具优势的合作伙伴实施PPP项目。四是确保公众利益。为控制项目风险，避免因工程投资扩大，或提供服务的水平降低，避免牺牲公众利益。特别是在保证运营期服务水平方面，政府制定的考核指标与向SPV支付的“服务费”直接挂钩，服务降低，费用缩水。团员认为其考核体系对我国经营性收费公路的管理具有十分重要的借鉴意义。
推广公路资产管理势在必行
澳洲公路部门十分重视公路资产管理，并将资产管理结果作为制定养护预算的最重要依据。资产管理的核心是将管养的道路资产，按照国际通用规则折成现金。养护投入多少，资产将变为多少是决策者（议会、财政部、交通部）首先考虑的问题。这种做法的最大好处是通过资产的变化说明养护投入的效果，一分投入对应一分效果，有利于提供资金使用效率，方便领导决策。
自上世纪8 0 年代以来，我国开始用应用路面管理系统和桥梁管理体系（CBMS），两个系统的广泛应用对科学制定养护投资计划起到了重要作用。但由于我国公路科学决策体系尚不完善，且两个系统得出的结论专业化程度高，不便于非专业人士理解，因此两个系统在科学决策中发挥的作用有限。此外，养护投入资金量确定后，如何考核管养单位资金使用效率尚未提到议事日程。为此，团员们建议，加强公路资产管理研究，将道路资产管理作为养护投入和管养单位政绩考核的重要依据，这符合我国公路发展实际，更能适应国家财税体制要求，能够有力推动各级政府、财政部门和社会公众对公路养护的重视和支持，切实纠正“重建轻养”问题。
加快提升我国公路发展水平
澳大利亚的公路发展水平在世界处于领先水平，值得我们深入思考和借鉴的发展经验很多，主要有：
更加注重市场作用，完善招投标制度
充分发挥市场的作用，使有技术、有实力、有信用的企业成为市场主体。大家普遍认为，我国招投标制度已经变味，已经不能通过招标选择好的企业，应用好的技术。澳洲将技术、信用作为评价的重要依据，市场主体均大力研发实用新技术，创新驱动真正成为市场的主流。同时，政府向所有投标单位提供必要的投标费用，用于购买投标文件的知识产权，所有好的技术和方案均能被政府选择用于实施该项目，这个机制能够确保以最优方案实施项目。
更加注重实用，不刻意追求整体划一
这主要体现在路基路面宽度上，切实将交通需求作为确定路面宽度的重要指标。高速公路途经的地方，经济社会发展水平不一样，应当根据交通需求灵活变化，尽最大努力节省建设资金。农村公路也是如此。我们实地考察的布里斯班一条长度超过80公里的山区农村公路，限速基本为60公里至80公里/小时，通过设置大量的爬坡车道和错车道，解决了错车和交通需求问题。这条路甚至还存在大量的单车道石桥、木桥。很多团员认为，我国农村公路发展资金本来就少，但为了追求全线双车道，不得不减少附属设施，使得投资效益不高。
更加注重耐久性和全寿命周期，不修“毛路”
无论是高速公路还是农村公路，澳大利亚非常注重基础设施的耐久性，追求全寿命费用最少，近年新改建的部分高速公路，甚至按照50年寿命进行设计。全团对其投入一步到位，附属设施齐全且高标准，施工的精雕细琢留下深刻印象。究其根源，在于技术标准应用的严肃性，以及“要么不修，要么精品”这一根深蒂固的修路文化。受各种因素影响，我国很多地方遵循“先通后畅”了通畅问题，但这种相对粗放式、扩张式的发展方式应予深刻反思。
更加注重以人为本，使限速标志更科学
以澳洲为典型的很多西方发达国家，限速标志均分为法定限速和建议限速，建议限速低于法定限速，高于法定限速将受到处罚。同时，法定限速的设定充分考虑实际运行速度和驾驶习惯。高速公路100公里至120公里/小时，普通干线公路80 -100公里/小时，农村公路60公里至80公里/小时是比较通用的标准，且限速标准根据道路所处环境灵活多变，清晰醒目，对提醒安全驾驶起到了非常重要的作用。我国公路限速与驾驶习惯不符问题应当引起高度重视。
另外，澳大利亚更加注重施工安全，努力创造良好的安全通行环境。施工作业区的安全管理受到西方发达国家的高度重视。澳大利亚培训期间，我们考察了多处改扩建工地，其施工区交通组织管理和清晰醒目的施工标志给全团留下了深刻印象。
我国虽制定了相关技术标准，但一些地方重视程度不够，预算安排不足，严重影响服务水平，应该制定更具强制力的规定，进一步规范施工作业安全管理。
更加注重平交道口，创造更加安全的行车环境
平交道口是交通安全和通行能力的重要因素。澳大利亚在平交道口方面采取的局部加宽，导向分流，明确路权，增设安全岛，红绿灯配套，交通标志齐全，以及小流量道口“凸起小环岛”等处理方法，对提高平交口交通安全水平起到了至关重要的作用，值得我们深入学习借鉴。
