文/交通运输部科学研究院 杨建平
2022年底召开的中央经济工作会议和2023年的政府工作报告提出，加大宏观政策调控力度，加强各类政策协调配合，积极的财政政策要加力提效，稳健的货币政策要精准有力。着力扩大国内需求，把恢复和扩大消费摆在优先位置，政府投资和政策激励要有效带动全社会投资，加快实施“十四五”重大工程，加强交通、能源、水利等基础设施建设。政策性金融要加大对符合国家发展规划重大项目的融资支持。鼓励和吸引更多民间资本参与国家重大工程和补短板项目建设。有效防范化解重大经济金融风险，防范化解地方政府债务风险。
01
交通投资政府资金来源总体平稳
2023年政府工作报告和预算报告提出，积极的财政政策要加力提效，保持必要的财政支出强度，优化组合赤字、专项债、贴息等工具，在有效支持高质量发展中保障财政可持续和地方政府债务风险可控。适当提高财政赤字率，赤字率按3%安排，比上年提高0.2个百分点。全国财政赤字3.88万亿元、增加5100亿元，其中地方财政赤字7200亿元、与上年持平。适度增加地方专项债券规模，新增地方专项债务限额3.8万亿元，增加1500亿元。考虑到港口建设费取消后弥补中央本级水运建设资金缺口等因素，中央预算内投资安排6800亿元、增加400亿元，支持关键领域补短板。
车购税资金投入规模将减少 政府预算报告预计，2023年车购税收入2480亿元，比上年增长3.4%。2022年车购税预算收入为3550亿元，但受疫情超预期冲击、阶段性减征车辆购置税政策等影响，实际收入仅为2398亿元，为预算的67.5%，比2021年下降31.9%、减少1122亿元。2023年1月至2月全国汽车销售量为362.5万辆，同比下降15.2%。在今年“要把恢复和扩大消费摆在优先位置”和着力稳定汽车消费的政策形势下，车购税收入增长仍具较大不确定性。受2022年车购税大幅减收等因素影响，预计2023年车购税资金投入的规模将减少。
地方一般预算本级交通支出有所增长 政府预算报告预计，2023年地方一般预算本级收入增长7.6%（中央财政代编数），中央对地方转移支付增长3.6%。从各地的政府预算报告看，大部分省份2023年一般预算本级收入增长按5%至6%安排，与经济增长基本同步。辽宁、青海等安排增长5%，江苏、上海安排增长5.5%，福建、河北等安排增长6%，湖南、重庆等安排较高、增长8%以上，陕西安排较低、增长3%。综合研判，2023年地方一般预算收入将高于2022年，加大交通领域投入的财力空间有所提升。预计2023年地方一般预算本级在交通领域的支出将增加400亿元左右，增长6%以上。
地方一般债券资金与上年基本持平 2023年安排新增地方一般债券7200亿元，与上年持平。2022年实际发行7182亿元，其中交通领域发行1447亿元、占发行总额的20%，主要用于普通国省干线、农村公路、危桥改造和安防工程等公路水运项目建设。预计，2023年交通领域可使用的地方一般债券资金在1500亿元左右。
地方专项债券资金使用或减少 2023年安排新增地方专项债券3.8万亿元，比2022年增加1500亿元，将为铁路、收费公路、干线机场等交通基础设施建设，提供更大的资金使用和资本金筹集空间。2022年安排新增地方专项债券3.65万亿元，加上盘活结存限额5029亿元，实际发行40384亿元，其中交通领域6821亿元，占发行总额的16.9%。其中，收费公路专项债券发行使用1484亿元，占交通领域使用额的21.8%和发行总额的3.7%，如表1所示。
表1 2022年交通基础设施发行使用专项债情况
图片（数据来源：中国债券信息网，粤开证券研究院）
2020年至2022年，交通领域发行使用的地方专项债券分别为7996亿元、6423亿元和6821亿元，分别占当年发行总额的22.2%、17.9%和16.9%，占比呈逐年下降趋势。其中，逐年发行使用的收费公路专项债券分别为2089亿元、1577亿元和1484亿元，各占当年发行总额的5.8%、4.4%和3.7%，发行使用规模和占比均呈逐年下降趋势，如表2所示。
表2 2020年至2022年交通基础设施发行使用专项债情况
图片（数据来源：中国债券信息网，粤开证券研究院）
综合研判，预计2023年交通领域可发行使用地方专项债券6000亿元左右，其中收费公路发行1200亿元左右，相比2022年均有所减少。这也反映出，近年来交通基础设施，特别是收费公路专项债务存在储备不足、质量不高及部分地区发行额度不够等问题，加之国家持续强化专项债券风险管理，交通领域发行使用专项债券受到一定限制。事实上，从专项债券发行使用总体情况看，2021年已经出现部分专项债券项目实际投资能力不足、投资效果不及预期的情况。
专项债资本金使用有望增加 2019年9月的国务院常务会议明确，以省为单位，专项债资金用于项目资本金的规模占该省份专项债规模的比例可为20%左右。2020年这一比例提升至25%。2020年至2022年，专项债用作项目资本金规模分别为1590亿元、1948亿元和2835亿元，占当年新增专项债券发行的4.4%、5.4%和7.0%，远未达到政策上限，尚有较大提升空间。今年的政府工作报告提出，适当扩大专项债券资金投向领域和用作项目资本金范围。注重加强中央预算内投资、地方专项债券、政策性开发性金融工具等有效衔接。
从2022年各省的使用情况看，广东、山东和江苏使用规模较大，分别为523亿元、379亿元和357亿元；云南使用比例最高，为18%。从领域看，交通、水利是重点投向，其中铁路是各地专项债资本金的主要投向。据统计，2022年交通领域使用专项债资本金2441亿元，占使用总额的86%。其中，铁路1518亿元，收费公路597亿元，干线机场288亿元，内河航电枢纽和港口15亿元（主要是江苏省使用了11.7亿元）。
2020年至2022年，交通领域专项债资本金使用占比在86%到88%之间，总体稳定。但收费公路的使用占比从2020年的31.6%，下滑至2022年的21%，如表3所示。综合研判，预计2023年交通领域可使用专项债资本金2700亿元左右，比2022年将有所增加。其中，收费公路项目可使用600亿元左右，与2022年基本持平。
表3 2020年至2022年交通基础设施专项债资本金使用情况
图片（数据来源：中国债券信息网，信达证券研究开发中心）
化解存量债务将迎来政策机遇 中央经济工作会议提出：要压实省级政府防范化解隐性债务主体责任，加大存量隐性债务处置力度，优化债务期限结构，降低利息负担，稳步推进地方政府隐性债务和法定债务合并监管。政府工作报告提出，有效防范化解重大经济金融风险，防范化解地方政府债务风险，优化债务期限结构，降低利息负担，遏制增量、化解存量。今年的全国财政工作会议提出，坚决遏制隐性债务增量，稳妥化解存量，继续抓实化解地方政府隐性债务风险。今年1月，时任中国人民银行党委书记、银保监会主席郭树清接受央媒采访时表示，积极配合化解地方政府隐性债务风险，督促金融机构增强风险管理能力。有序开展地方政府债务置换，推动优化债务期限结构，降低利率负担。可见，防范化解地方债务风险成为今年的工作重点。
今年积极的财政政策，一方面要增加政府支出、稳投资扩内需；另一方面也将腾出更多空间改善地方政府债务状况，以保障地方财政可持续和债务风险可控，并与金融政策协同发力，再次加速地方隐性债务置换，有效化解地方政府债务风险和金融领域风险。
作为债务置换的重要途径，发行地方再融资债券置换到期隐性债务的试点工作已经进行了两年时间。2020年12月至2022年6月，发行再融资债券置换隐性债务1.117万亿元（包括建制县/区、地级市隐性债务化解试点和全域无隐性债务试点两部分）。通过发行低成本的再融资债券置换高成本的到期隐性债务，有效缓解了地方偿债压力，降低了债务风险。2023年，在中央“加大存量隐性债务处置力度”和“稳步推进地方政府隐性债务和法定债务合并监管”的要求下，预计提升发行地方再融资债券，特别是再融资一般债券空间的概率较大，再次开展存量隐性债务置换的政策机遇，需要引起高度关注。
总体来看，在2023年扩大交通有效投资的政府资金来源中，车购税资金投入将减少，主要受去年车购税大幅减收影响。地方一般预算资金有所增长，一般债券资金与上年基本持平。专项债券资金或减少，主要受项目储备不足、质量不高等因素影响。专项债资本金的使用规模，由于国家政策调整而有望提升。交通领域化解存量债务将迎来政策机遇。
02
交通投资市场化融资环境宽松
今年的政府工作报告提出，稳健的货币政策要精准有力，保持流动性合理充裕，保持广义货币供应量和社会融资规模增速同名义经济增速基本匹配。发挥货币政策工具总量和结构双重功能。推动企业综合融资成本稳中有降。
货币政策精准有力实施好 2023年将综合运用多种货币政策工具，保持流动性合理充裕，多措并举降低市场主体融资成本，为实体经济发展提供充足而又便宜的资金支持。央行副行长刘国强在解读中央经济工作会议时表示，2023年货币政策总量要够、结构要准。总量要够就是货币政策的力度不小于2022年。预计2023年的货币供应量有望达到22万亿元，高于2022年的规模。投向要准就是要持续加大对科技创新、绿色发展、基础设施等重点领域和薄弱环节的支持力度。
金融政策继续大力支持稳投资 2023年金融政策将加大力度支持恢复和扩大消费、重点基础设施和重大项目建设，加大对符合国家发展规划重大项目的融资支持。2022年政策性开发性金融工具投放了7399亿元，支持了2700多个项目开工建设。其中，投放交通基础设施超过4000亿元，支持了一大批“十四五”规划内既利当前、又利长远的重大项目，如支持新建北京至雄安新区至商丘高速铁路、广西平陆运河等交通重大项目建设。
政策性开发性金融工具的快速精准投放，有力补充了重大项目资本金，打通了部分项目资本金未及时到位所造成的堵点，有效吸引了更多社会资本特别是民间资本参与交通重大项目投资建设，预计将撬动交通固定资产投资3.8万亿元，切实促进了交通有效投资增长。2023年基础设施建设将迎来持续加力的金融政策支持，政策性开发性金融工具以及与之配套的银行信贷资金、新型融资工具等，都将对交通基础设施投资产生增量支持。
03
交通投资持续增长困难加大
项目储备不足、资产质量下降。近年来，交通基础设施投资持续高位运行，且当前“能通全通”工程项目集中收尾。地方按照“先易后难”原则，适度超前开展交通基础设施投资，剩余项目基本属于难啃的“硬骨头”，后续大规模投资建设困难较大。如有的省份反映，随着交通发展由大规模建设期进入补网强链高质量发展期，交通投资缺乏体量大的通道性项目支撑。有的省份反映，截至2022年底纳入“十四五”发展规划的国家公路项目已全部实施完成。
从投资收益角度看，近年来，新建高速公路项目进一步向边远地区和山区延伸，桥隧比高、造价高，车流量低、经济效益普遍较差。同时，原材料价格、征地拆迁费用和人工成本持续上涨，建设成本不断攀升，投资收益不断下降，对社会资本的吸引力不断减弱。如有的省份反映，近年来随着路网日趋完善，新增线路大多位于路网边缘，经济效益逐步递减，社会投资意愿大幅降低。有的省份反映，高速公路受征拆政策影响，单公里平均造价超过2亿元，后续项目基本为地方高速公路，项目交通量普遍小、投资回报差，引入社会资本十分困难。
部分地区和领域债务风险较高、债务化解难度大 随着多年来交通投资高位运行，交通债务规模不断累积，债务风险亦不断累积。部分地区高速公路建设存在“过度超前”倾向，债务风险较高。部分普通公路等债务化解难度大，部分政府还贷公路债务属性模糊、偿债压力较大，市县交通国有企业债务风险普遍较高，防范化解交通债务风险的任务依然艰巨。此外，“十四五”期还有大量早期建成的收费公路收费年限陆续到期，剩余债务问题尚无渠道解决。
04
政策措施建议
结合2023年国家宏观经济政策走势，特别是财政、货币金融政策提供的新机遇，针对交通扩大有效投资中的资金问题倾向和困难，研究提出调整优化政策措施的建议。
稳定中央资金规模 加强同国家发改委、财政部等有关部委沟通，稳定2023年车购税资金来源渠道，争取2024年始实施新能源汽车车辆购置税政策，稳定中央交通建设资金规模，加大中央资金投入比例。
加快研究设立车辆里程税等新税种，构建公路建养长期可持续资金保障制度 在“双碳”目标下，新能源汽车销售量快速增长，2020年新能源汽车销售量137万辆，2021年为352万辆，2022年高达688.7万辆，工信部规划到2030当年新增新能源、清洁能源动力的交通工具比例达到40%左右。由此将带来燃油税税基不断减少，直接冲击公路养护资金来源。此外，国家税务总局的数据显示，2022年新能源汽车免征车辆购置税879亿元，同比增长92.6%。
现阶段，应结合新能源汽车快速增长趋势，加快研究设立车辆里程税等新税种，有效解决公路建养资金趋势性严重不足的问题，构建新发展形势下的公路建养长期可持续资金保障制度。
加大项目储备和提升质量 尽快启动综合交通“十四五”规划及专项规划的中期评估调整工作，将事关长远发展的重大项目及时纳入国家规划，加强重大项目谋划储备。做深做细专项债券项目和金融工具项目储备，提升项目储备质量。注重加强车购税资金、地方专项债券和政策性开发性金融工具等政策的有效衔接。
激励和吸引社会资本更多投入 推进《收费公路管理条例》修订出台，尽快明确收费公路到期后接续政策，稳定社会资本预期。继续积极争取更多使用专项债资本金和金融工具额度，通过政府投资和政策激励，鼓励和吸引更多民间资本参与交通重大工程和补短板项目建设。推进交通基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）常态化发行，积极盘活存量资产，促进回收资金用于新改建项目。完善路衍经济配套政策，持续推进交通与产业、旅游等融合发展。
强化交通存量债务化解 密切关注隐性债务处置和清零试点政策的进展情况，梳理和摸清交通存量债务底数，抓住本轮债务置换窗口期。积极协调财政部门将化解难度大的普通公路等债务足额纳入预算管理，发行再融资一般债券逐步置换。鉴于目前符合专项债券发行条件的收费公路项目不断减少、新增额度使用不足的实际情况，积极争取发行更多收费公路再融资专项债券，逐步置换到期政府还贷公路存量债务。积极协调金融机构开展债务重组和展期降息，缓释债务风险。加强规范交通国有企业、特别是市县交通国有企业的投融资行为，合法合规开展与社会资本合作，规范交通领域地方政府债券发行使用，着力防范化解交通债务风险，坚决守住不发生系统性、区域性风险的底线。
加快研究推进交通投资转型发展 研究推进交通投资由以高速公路建设投资为主，逐步向智慧公路、绿色公路、交通枢纽、客货邮商融合发展、新基建、多式联运、路衍经济等投资转型，让新技术为传统交通赋能，探索交通投资领域新的增长点，促进交通投资平稳转型发展。
