公路建设事业的快速发展固然可喜，但也需要对相应产生的公路建设债务问题加大关注力度。
伴随着公路建设事业的快速发展，公路网规模的逐步拓展，公路建设债务管理问题日益突出。
不可否认，在现阶段包括公路在内的基础设施建设，还离不开建设项目投资以债务资金为主要资金来源的债务模式。
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公路建设债务管理所面临的形势和任务
按照交通运输部披露的与收费公路发展相关的数据，全国发展收费公路累计投入的债务资金，从2013年底的33576亿元增加到了2018年底的61779亿元；年末的债务余额，从2013年底的34308亿元增加到了2018年底的56914亿元。
但这还仅仅是已建成收费公路的建设债务，尚未包括在建收费公路项目的建设债务。
作为公益性基础设施重要组成部分的公路基础设施，现行体制下其投资建设主体属于地方各级人民政府。
除了有限的财政资金以外，地方人民政府从20世纪80年代开始，逐步加大利用银行借款等债务资金建设公路基础设施的力度，这是导致公路建设债务逐年增加的重要原因。
由于2014年8月31日修订后的《中华人民共和国预算法》开始禁止地方政府从银行等金融机构借款融资，地方政府利用债务资金发展公益性事业的途径，逐步转向发行地方政府债券，包括一般债券和专项债券。
地方债券资金逐步加大了投入公路建设领域的力度。
从2015年实行修订后的《中华人民共和国预算法》开始，财政部逐步扩大下达的地方政府新增债务的限额，从2015年的6000亿元，逐年增加到了2019年的30800亿元。
其中，地方政府一般债券额度由2015年的5000亿元增加到2019年的9300亿元；专项债券额度规模由2015年的1000亿元增加到2019年的21500亿元。
为了带动有效投资支持补短板扩内需，财政部在2019年11月提前下达了2020年新增专项债券限额1万亿元，要求尽快落实到具体项目，早日发行，早日使用，尽早实现对经济的有效拉动。
这说明在项目资本或非偿还性建设资金有限的状况下，国务院和财政部还是希望用债务资金来拉动基础设施建设，进一步促进国民经济快速与高质量发展。
在这一背景下，行业需要关注的主要问题不是如何缩小公路建设债务规模，而是在适度控制公路建设债务规模增长幅度的同时，努力提高公路建设债务的偿还能力，有效控制公路建设的债务风险。
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科学区分政府债务与企业债务
现行管理体制下的公路建设债务，包括公路事业单位投资建设政府收费公路、普通公路形成的公路建设债务，以及公路经营企业投资建设政府收费公路和经营性公路形成的公路建设债务。
目前公路事业单位承担的公路建设债务无疑属于存量政府债务，并且是显性的、应通过政府财务报告体现的政府债务；而公路经营企业承担的公路建设债务则存在进一步分析的必要。
目前，承担公路建设与运营管理职责的公路经营企业可划分为两部分：一部分是按照市场化运作方式建设与运营管理经营性公路的公路经营企业（或项目公司），另一部分是作为政府融资平台公司建设与运营管理政府收费公路和经营性公路的公路经营企业。
项目公司投资建设经营性公路产生的公路建设债务，无疑属于企业债务，与政府债务无关；而政府融资平台公司按照地方政府的要求，投资建设政府收费公路和经营性公路产生的公路建设债务，究竟属于政府债务还是企业债务，目前尚缺乏明确的法律法规和规章制度的规定。
一些省份投资建设与管理政府收费公路的融资平台公司由于受到了相关财政部门、审计部门、巡视组等监督机构的监督管理，将政府收费公路建设项目的债务视为政府债务，不再允许利用借款建设与发展政府收费公路；建设与发展政府收费公路的债务资金来源，仅仅局限于地方政府发行的一般债券和收费公路专项债券。
但与此同时，也有一些省份的融资平台公司仍可无障碍地利用从银行等金融机构取得的借款，投资建设与发展本地区的政府收费公路。
理性分析，地方政府融资平台公司是受当地人民政府的委托，履行投资建设与运营管理政府收费公路的职责。
2019年底，全国大约60%的省份设立了建设与管理政府收费公路的融资平台公司。政府收费公路收取的车辆通行费，按照财政部的规定，属于财政资金的范畴，纳入了政府性基金的预算管理。
故地方政府融资平台公司为投资建设政府收费公路举借的债务，理应属于政府债务。如果目前尚未纳入地方政府财务报告，则应当属于隐性债务，应纳入地方政府隐性债务管理的范畴。
在实务中，上海市发改委、市财政局、市城投集团通过与承担建设和管理4条政府收费高速公路的上海沪申高速建设发展有限公司签订《置换债务偿还存量债务协议书》，清偿了其所有债务；2016年6月30日湖南省财政厅下发了《关于下达2016年高速公路存量债务置换债券资金的通知》（湘财建函〔2016〕38号），为承担建设与管理政府收费高速公路职责的湖南省高速公路集团有限公司（原湖南省高速公路建设开发总公司）提供了110亿元存量债务置换债券资金，在一定程度上印证了地方人民政府对政府收费公路建设债务偿还所承担的义务。
即使地方政府融资平台公司承担的是建设与管理经营性公路的职责，其公路建设债务与地方人民政府也有一定的关联性。例如，重庆高速公路集团有限公司（以下简称“重庆高速集团”）属于重庆市人民政府打造的融资平台公司，尽管重庆高速集团投资建设与运营管理的高速公路属于经营性公路，但由于其高速公路经营效益不甚理想，市财政承担了一定的提供财政资金补助的义务。
2012年至2018年，市财政向重庆高速集团提供的政府补助分别为17.72亿元、12.64亿元、16.66亿元、17.18亿元、15.74亿元、14.85亿元和15.85亿元。目前该公司也在迈出投资建设政府收费高速公路（例如，全长128.13公里的开县至城口高速公路）的步伐。
目前，官方和学术界存在一种观点，似乎公路经营企业（包括公路融资平台公司）的债务不属于政府债务，故采取一定方式将地方政府债务置换为企业债务，被认为是化解政府公路债务的一种有效尝试。
在改革实践探索中，2017年11月24日组建的山西交通控股集团有限公司（以下简称“山西交控”）在2019年上半年通过平移置换2337亿元政府债务的举措，得到了不少政府官员与业内人士的高度评价。
山西省国资委主任郭保民将其称为“全国成功处置政府债务的典型案例”。参与这一事项的国家开发银行总行人士也认为这是国开行总行认可的首个参与地方债风险化解的案例。但与此同时也存在质疑这一行为的声音。
笔者认为，虽然山西交控的该项举措在形式上似乎减少了山西省人民政府承担的显性公路建设债务，但并没有实质性转移与政府相关的债务负担和债务风险。
因为山西交控管理的高速公路，在性质上仍属于政府收费公路，尚未变性为经营性公路；尽管按照山西省人民政府的规定，山西交控从2018年开始不再将收取的车辆通行费上缴省财政、纳入政府性基金预算管理，但这一举措似乎有悖于财政部的相关规定。
除非将政府收费高速公路转性为经营性高速公路，否则该公司赊欠的、无法到期还本付息的政府收费公路建设债务，最终还需要由山西省财政买单。
山西交控属于公司制企业，按照《中华人民共和国公司法》的规定，公司制企业是以其拥有的全部资产对其债务来承担责任的。
存在的主要问题是，虽然山西交控将其管理的政府收费高速公路确认为一项固定资产，但并没有取得该项资产的控制权及与该项资产控制权相关的处置权。
这是因为按照我国现行有关法律法规的原则规定，公路产权始终属于国家；企业无权通过处置公路基础设施来偿还到期债务。
作为国有企业及向社会公众提供公路通行公共服务的公益性企业，其债务的最终承担者仍是各级地方人民政府。
地方政府融资平台公司为投资建设与运营管理经营性公路所承担的公路建设债务，应当也具有类似的特征。
虽然这些公司制企业（如重庆高速集团）将管理的经营性高速公路也确认为一项固定资产，但同样并没有取得该项资产的控制权及与控制权相关的处置权。
与此不同，在公路特许经营框架下，项目公司通过投资建设经营性高速公路取得的只是有期限的高速公路特许经营权，而按照国家相关法律法规的规定，项目公司可通过有偿转让高速公路特许经营权来为清偿公路建设债务提供资金，故这些公路建设债务的责任主体是明确的。
有必要通过进一步的深化改革来厘清产权关系，明确与落实其他相关公路建设债务的真正责任主体，将公路建设债务的偿债责任真正落到实处。
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科学规范地方政府专项债券管理
从2017年6月26日国家财政部、交通运输部联合印发了《地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）》（财预〔2017〕97号）开始，用于收费公路建设与发展的专项债券，基本属于收费公路专项债券（以下简称“公路债券”）。
据了解，2017年至2019年，全国发行公路债券筹措的债务资金，分别为340亿元、880亿元和2220亿元，呈逐年快速增加的势态。
地方政府发行一般债券和专项债券形成的政府债务，地方财政无疑是最终承担者，但地方政府有可能通过转嫁的方式，由使用债券资金的企业或事业单位承担偿还债券本息的职责。
在实务中，投入公路经营企业用于政府收费公路建设项目的地方政府收费公路专项债券资金，基本被确认为这些企业的一项债务。
陕西省交通建设集团公司、广西交通投资集团有限公司等融资平台公司将收到的地方政府投入的收费公路专项债券资金，确认为一项长期应付款；而河南政府还贷高速公路管理有限公司则将其确认为一项应付债券。
严格地说，这样的做法并不规范。财预2017年第97号文明确规定，公路债券的发行主体为省级人民政府；发行公路债券筹措资金应专项用于政府收费公路建设；发行公路债券筹措资金纳入政府性基金预算管理，并用纳入政府性基金预算管理的政府收费公路车辆通行费资金偿还公路债券本金和利息。
现行财政体制下省级人民政府发行公路债券形成的债务属于省级政府债务，需要由省级财政履行偿还债券本金和利息的职责。根据市级人民政府对公路债券的需求，省级人民政府可将筹措的债券资金转贷给所属市级人民政府，由市级财政实际承担偿还债券本金和利息的职责；也可由市级财政将取得的转贷资金进一步转贷给所属县级人民政府，由县级财政实际承担偿还债券本金和利息的职责。
这取决于所在地区政府收费公路的管理体制。但无论是2014年8月31日修订后公布的《中华人民共和国预算法》，还是国务院和财政部出台的其他相关行政法规和规章制度，均未明确地方财政可将取得的公路债券资金转贷给公路经营企业或承担政府收费公路建设与运营管理职责的公路事业单位。
规范的做法是，地方政府财政只能采取财政拨款的方式将筹措的公路债券资金划拨给同级公路事业单位，或采取政府补助的方式将债券资金拨付给相关公路经营企业。
对此应当由省级人民政府财政科学规划公路债券的发行，各级地方政府财政而不是公路经营企业来作为责任主体决策公路建设债务，以此有效控制公路债券的使用并对偿还债券本息承担责任。
同时，有必要按照中共十九届四中全会有关完善治理体系、提升治理能力的要求，通过进一步完善《中华人民共和国公路法》《收费公路管理条例》等法律法规和相关规章制度，厘清公路建设债务中的政府债务与企业债务，努力争取将公路建设债务中的隐性政府债务予以显性化，并通过地方政府债券置换方式逐步将隐性债务纳入政府财务报告；科学规范并逐步完善公路特许经营行为，将公路经营企业投资建设与运营的高速公路全部纳入公路特许经营框架内，通过优化公路经营企业的财务结构和债务结构来为化解政府债务中的公路建设债务分忧解难。
作者：长安大学经济与管理学院 周国光
