(记者 路炳阳) “十四五”期间，铁路建设必须坚持系统观念，优化布局和建设，坚持高铁与普速并举、客运与货运兼顾、新建与改造结合，加大欠发达地区支持力度，优先贯通干线通道，补强能力紧张路段，打通多式联运“前后一公里”。国家发展改革委基础司副司长郑剑近日在全国地方铁路“十四五”规划发展研讨会上做出上述表态。

　　高铁要防止盲目建设

　　就高铁与普铁建设如何平衡问题，郑剑强调，明确规划建设时速350公里、250公里、200公里及以下铁路需要满足的客流密度、城市规模、路网功能等条件。除国家重大战略需要外，项目实施需满足财务平衡基本要求，合理引导社会预期，防止相互攀比、盲目建设以及片面追求高标准。

　　就高铁建设规模与发展能力，郑剑表示，铁路建设投资大，回收周期长，高铁规划建设应有客流支撑，有盈利预期，要避免重复建设和过度建设，建成后长期运营补贴是不可持续的。他要求，铁路建设要坚持节约集约发展，统筹考虑建设运营成本、沿线地方政府及国铁集团财力支撑等因素，科学论证项目建设必要性及时机，确保建设规模与发展能力、筹资能力相匹配。“铁路新建项目还将面临土地、线站位、环保等方面越来越紧的约束，需要引起高度重视。”他说。

　　郑剑还强调了“十四五”期间铁路货运建设问题，他表示，中西部地区以及路网空白区域新建铁路，一般采用客货共线标准；要加快进重要港口、物流园区和工矿企业的铁路建设，畅通铁路货运“最后一公里”，促进大宗及中长途物资运输“公转铁”。挖掘和释放高铁建成后既有普速铁路释放的货运能力，消除中欧班列运输瓶颈，发展以铁路为骨干的多式联运，扩大货运市场铁路运输比例。

　　对于发展先进货运服务，郑剑再次提出了铁路专业运输公司向现代物流企业转型的要求；在高铁货运上，他表示，要推动既有设计时速200公里客货共线铁路逐步开行货物列车，强化提升高铁货运能力。

　　争议不断

　　在这次会议上，中国国家铁路集团有限公司（以下简称“国铁集团”）副总经理黄民对郑剑所称的高铁要防止盲目建设建议表示了认可。他表示，铁路是国家的基础设施，是国民经济的大动脉，要高质量发展，干线运输能力和路网的效率都要提高。黄民称：“主通道线路标准要尽量提高，要差异化发展规划，一般通道不一定非得要300公里，要有差别，不搞一刀切。”

　　就继续推动铁路改革，黄民表示，要界定铁路企业和政府的关系，政府不越位，企业要到位，同时厘清国铁和其他铁路企业的关系，推动地方铁路科学地、高质量地发展。

　　“十四五”和未来更长的一段时间，中国高铁建设究竟该秉持何种思路一直争议不断。就上文中郑剑提到的铁路节约集约发展，北京交通大学经济管理学院教授赵坚对《中国经营报》记者表示，大幅度扩大高铁建设规模不利于建设交通强国和铁路高质量发展，导致国铁集团的巨额债务负担，成为触发金融风险的隐患。他表示，如果没有中央政府和地方政府的优惠政策和财政支持，国铁集团高负债低收益的发展模式是无法持续的。

　　赵坚认为，目前各地方政府的债务负担已经很沉重，地方政府要承担巨大的金融风险，地方政府的债务最后都会成为中央政府的债务，继续大规模高铁建设会导致严重的金融风险。

　　在赵坚看来，当下正在进行的大规模高铁建设，将给国铁集团和地方政府造成更大的债务负担，进而成为撞击中国经济的“灰犀牛”；而反对一方的代表、上海交通大学上海高级金融学院教授陈欣则认为，用市场利率水平测算国铁集团的财务风险、并不考虑高铁带来的外部性收益的分析方法存在错配。站在国铁集团的角度，利率极低的长期优惠贷款使其财务风险可控。

　　对于这些争论，国铁集团内部人士对记者称，高铁的作用不能仅从建设和运营成本角度考虑。高铁已成为良好的国家名片，高铁建设推动了工业化、城镇化进程，增强了沿线城市经济集聚功能和对周边城镇的辐射作用。高铁投资大、产业链长，集成多领域技术，对钢铁、水泥、建材、冶金、机械、建筑等相关行业产生强劲带动作用，创造了大量就业岗位，提高了中国相关产业在全球价值链中的地位，对于消化过剩产能、促进经济产业结构优化升级发挥了作用。

　　“十三五”期间高铁建设加快普速放缓

　　2020年8月13日，中国国家铁路集团有限公司（以下简称“国铁集团”）发布《新时代交通强国铁路先行规划纲要》（以下简称“《纲要》”）称，至2035年，全国铁路网要达到20万公里左右，其中高铁7万公里左右，20万人口以上城市实现铁路覆盖，50万人口以上城市高铁通达。

　　而在4年前，国家发改委发布的《中长期铁路网规划》（发改基础[2016]1536号，以下简称“《规划》”）显示，普速铁路要扩大中西部路网覆盖，完善东部网络布局。到2025年，普速铁路网规模达到13.1万公里左右，并规划实施既有线扩能改造2万公里左右。

　　国家发改委在《规划》中还称，2030年全国铁路网规模将达到20万公里左右，其中高速铁路4.5万公里左右。全国铁路网全面连接20万人口以上城市，高速铁路网基本连接省会城市和其他50万人口以上大中城市。对比《纲要》会发现，国铁集团将全国路网达到20万公里的时间和路网覆盖城市人口完成年限，各向后延长5年。

　　《规划》对比《纲要》还会发现，发改委要求2025年普速铁路网就要达到13.1万公里，而国铁集团通过《纲要》将该目标大幅延长至10年后，即2035年普速铁路网才达13万公里。普速铁路网建设延缓幅度之大可见一斑。

　　而从路网年度平均建设速度看，《纲要》也显示出国铁集团欲放缓普速铁路网建设的决心。

　　国铁集团发布的数据显示，到2015年，全国铁路营业里程达12.1万公里，其中普速铁路运营里程10.2万公里，高速铁路1.9万公里。记者按2016年发改委《规划》计算，2016年～2030年的15年间，中国将新建普速铁路5.3万公里左右，高速铁路2.6万公里左右，平均新建普速铁路约3533公里/年，新建高铁约1733公里/年。也就是说，在2016年的《规划》里，普速铁路年新建通车里程是超过高铁的。

　　《纲要》发布后，局面反转。国铁集团发布的数据显示，截至2020年7月底，全国铁路营业里程达到14.14万公里，其中普速铁路10.54万公里，高铁3.6万公里。记者按照《纲要》给出的目标计算得出，2021年～2035年的15年间，中国将新建普速铁路2.46万公里左右，高速铁路3.4万公里左右，平均新建普速约1640公里/年，新建高铁约2267公里/年。

　　实际上，普速铁路建设已经放缓多年，记者调查发现，普速铁路建设节奏从2016年就已经开始放缓。2016年～2020年7月，近5年来，全国新建普速铁路仅3400公里，这不及发改委《规划》中一年的建设量。而同期，全国共新建高速铁路1.7万公里，几乎是2015年全国高速铁路1.9万公里的翻番。

　　记者曾就《规划》和《纲要》矛盾之处函询国家发改委，未来铁路中长期规划将按哪个文件执行，国家发改委未予回复。

　　国铁集团方面称，预计到“十三五”末，全国铁路营业里程将达到14.5万公里左右，其中高铁3.8万公里以上。对比国铁集团2019年底数据显示，2020年，全国铁路营业里程增长了6000公里左右，其中高铁增长了约3000公里。铁路新增里程同比减少29.32%，其中高铁开通里程同比减少45.20%。

　　根据记者统计，截至2020年11月，“十三五”期间全国铁路固定资产投资已超过3.88万亿元，铁路投资连续十年保持高位运行。