王守清：把PPP当成天上掉下的馅儿饼自然做不好
2018-03-13
截至2017年12月末，全国PPP综合信息平台项目库共收录PPP项目14424个，总投资额18.2万亿元。短短4年间，我国已经成为全球最大的PPP市常与此同时，PPP的快速发展衍生出不少行业乱象，也引起了中央各部委的高度重视。继财政部印发《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（以下简称“92号文”）和国资委下发《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》（以下简称“192号文”），春节前夕，国家发展改革委和财政部联合印发《关于进一步增强企业债券服务实体经济能力，严格防范地方债务风险的通知》，PPP迎来了强监管周期。就PPP目前的发展现状以及面临的机会与挑战，本刊近日专访了清华大学PPP研究中心首席专家王守清教授。把PPP当成天上掉下的馅儿饼，这是念歪了经环境经济：早在2004年，住建部就曾颁布126号文，在市政基础设施的六个领域全面推行特许经营，但在2009年到2013年长达5年时间里，其发展几乎陷入停滞。而从2014年至今，PPP一路高歌猛进，异常火热，您认为背后的原因是什么？王守清：从国际上来看，基础设施建设对任何一个国家的发展以及对人民群众生活水平的提高都具有重要的意义，这本身就是一个需求。而基础设施建设过去主要由政府来做，但政府没有那么多钱或短时间拿不出那么多钱，就需要社会资本来参与。具体到我国来看，2013年底，党的十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施建设和运营”。随后，2014年财政部和国家发展改革委等多部委力推PPP。得益于政策的利好，PPP签约量一下子就上去了，形成了这样一个高潮。为什么中央要力推PPP呢？主要有3个目的。一是为了减少地方政府债务。2013年，国家审计署审计出来的地方债余额近20万亿元，这一方面与我国中央和地方财权、事权不匹配有关，很多地方政府利用融资平台公司举债，另一方面地方政府做了大量的BT项目，20万亿地方债很大一部分是由BT造成的。中央认为长此以往会产生系统性风险，所以力推PPP，首要目的就是为了减少地方债务。二是为了提高公共服务供给的质量和效率，这也是PPP的本质。诺贝尔经济学奖获得者弗里德曼曾说过：“花自己的钱办自己的事，最为经济；花自己的钱给别人办事，最有效率；花别人的钱为自己办事，最为浪费；花别人的钱为别人办事，最不负责任。”过去，政府用纳税人的钱给老百姓提供公共产品，全世界事实也表明这是最糟糕的，当然这是从统计意义上说的。现在做PPP就不一样了，政府授权社会资本，社会资本用自己的钱或者借来的钱，替政府给老百姓提供公共产品，政府的责任就是重点关注产品质量、服务水平和单位价格，切忌承诺回报率。如果承诺回报率，企业几乎不承担什么风险，也没有太大动力去提高效率和改进服务，甚至可能有意做大成本。对社会资本而言，需要注意的是，“没有金刚钻，不揽瓷器活”，如果所提供的产品或服务不能符合政府的要求，则可能因政府和使用者要求拒绝支付或非足额支付甚至罚款而亏本。三是服务于“一带一路”。“一带一路”沿线国家大多数是发展中国家，基础设施建设需求旺盛，为我国社会资本提供了广阔的市场空间。但是，PPP比较复杂，而且这些国家中风险较大，所以我们国家力推PPP还有一个原因就是希望国内企业先在国内好好做，在干中学、边干边学，搞清楚弄明白，以便将来企业更好地“走出去”。环境经济：虽然这4年PPP得到了快速发展，但业内有这样一种说法，“PPP是被念歪了的经”。对此，您怎么看？王守清：我觉得这不是PPP本身的错。很多人没有正确理解PPP，把PPP当成了天上掉下的馅儿饼，做PPP的动机就不对。首先从地方政府这儿，有些人就把经给念歪了。地方政府没有足够的钱但要发展基础设施建设，国家又不允许地方政府随便举债，还把过去融资平台公司这条路堵死了，怎么办？2013年底全国财政工作会议提出“修明渠、堵暗道”，就是地方政府可以做PPP，而且用于支付和补贴PPP项目的钱不属于地方政府的债务，但财政部同时也规定每一年度用于支付和补贴全部PPP项目的支出不能超出一般公共预算支出的10%。问题是，有些地方政府并没有严格执行10%的上限，最后就出问题了。我以前和现在都一直在说，在全世界PPP做得最多最好的国家中，PPP不过是所有公共产品交付模式中的一种选择，占比10%～20%，具体到我国，我觉得30%左右是比较合理的。过去几年一窝蜂都做PPP，显然要出问题。除了地方政府，金融机构也有一定责任。金融机构过去几十年主要依靠放贷的利息差赚钱，而且其经验证明，贷款给政府最可靠，其次是央企和国企，贷款给民企最容易出问题，所以金融机构做PPP，只要政府出函、央企和国企投资者提供母公司担保就放贷，而非基于项目本身的现金流（合规来自政府或使用者），打各种擦边球。此外，金融机构真正懂基础设施和PPP的专业人才严重匮乏，与其人才构成不无关系。PPP是基于项目融资。所谓项目融资，是通过项目去融资，即通过期望收入、项目资产、合同权益为主去融资。换句话说，金融机构应该看项目行不行，有没有足够现金流，看做项目的人，看交易的条件，而不是看政府担保和投资者母公司抵押给金融机构多少东西。归根到底，还是金融机构固守传统，依赖于政府信用，依赖于央企、国企信用，不太在乎项目本身的现金流。金融机构必须打破固有传统观念，不能老舒舒服服地躺着挣钱，应该增强做PPP的能力。PPP这套思路是很好的，只不过大家不严格、不规范地做PPP，把好经念歪了，所以中央各部委近期接连出台了几个规范发展PPP的文件，建立负面清单堵漏洞。PPP进入强监管周期，逐步回归理性环境经济：伴随着PPP快速发展产生了很多的问题，也引起了中央各部委的高度重视，财政部去年颁发的92号文直指非规范化项目，要求各省市对项目进行集中整改和清理，也给出了限定期限。您觉得清库的项目数量会不会很大？一旦PPP项目被清理出库，投向PPP的资金又该如何处理？王守清：学术界有一个大概统计，如果严格按照92号文的要求，目前财政部PPP项目库里将近2/3的PPP项目是不合规的，或者说有不合规的成分。但我个人判断，把这2/3不合规的PPP项目全部清库也不可能，估计将清掉10%左右。如果这个项目是使用者付费的，对投资者的影响就不大。如果是政府付费的，分为两种情况：一是签约了但还没有真正投入，大家可以坐下来商量整改。二是已经投入了，我个人建议，看现有投资者是否还愿意整改，即谈判调整到合规为止。如果同意，就是一个重新谈判的过程，如果不同意，就把现有做完的部分进行评估，把事情了结，边界一定要清楚。然后，这个项目再采用TOT模式，政府重新找投资者。环境经济：目前，中央各部委对金融机构的监管力度骤然增加，有媒体报道，金融机构对92号文之前已经入库的项目持观望态度，对入库新项目采取审慎的态度，甚至有些股份制银行已经不做PPP业务了，您怎么看待这个问题？王守清：银行收紧，这是肯定的。我个人判断，在3月31日前，银行肯定就不做了；4月到年中，我觉得是观望阶段，如果银行的其它业务好，做PPP的积极性就不高，如果不好，可能还会做PPP；下半年就进入理性阶段，合适的PPP项目就做，不合适的就不做。这也是PPP的一个优点，如果一个项目不好，地方政府再想上，没有投资者投资、没有银行放贷，这个项目也做不了。PPP就是要灭掉“政绩思维”，回归理性，避免出现政绩项目和重复项目，有效解决投资无效的问题。我想强调的一点是，如果严格按照PPP的理念和国家政策走，银行不肯放贷的项目就不能做。与其不规范地做PPP项目，还不如不做，不然最后还是政府埋单、老百姓受罪，代际不公平。现在的情况是，规范的PPP项目银行不想做，因为其它业务多饿不死；不规范的PPP项目银行不能做，因为承担风险太大，所以要倒逼银行要做规范的PPP项目。我个人希望，通过这一轮严格监管，能够倒逼金融体系改革，虽然很难，但还是会有效果，至少这四年有些银行正在学习PPP。国际上，真正主导PPP的都是金融机构，而不是工程公司，反观我国主导PPP的基本上是央企国企工程公司，这是不对的。如果哪一天，中国的PPP真正由金融机构主导了，我们的PPP市场就算真正成熟了。环境经济：谈到PPP，离不开融资的话题。值得关注的是，PPP项目资本金及融资有部分来自资管计划，而大资管新规要求穿透式管理，这将对PPP产生哪些影响？王守清：在发达国家，金融体系、法律体系和信用体系等比较健全，投资者只需要出资占项目总投资的5%～10%做资本金即可，而在发展中国家，由于金融体系、法律体系和信用体系等不健全，一般政府和银行都会要求投资者出项目总投资10%～30%做资本金。加上我们国家的项目资本金制度规定，投资者出资必须占到总投资的20%～25%，这些叫股（资本金），剩下的75%～80%就是债（贷款），这其实是对政府（含公众）和放贷金融机构的一种保护，如果投资者不好好干，资本金可能损失。但现实中，大家都在打如意算盘。比如说，工程公司和基金公司组成联合体投标，中标后成立项目公司的时候，工程公司不想出钱，因为钱用光了，又不能让政府出函增信，也不能让母公司提供担保，但又想拿到这个工程；基金公司没有央企又中不了标，而且基金的钱又是别人的，这样一来就成了明股实债，股和债都是借来的，这对政府、公众和放贷方都很危险。事实上，在我国，出1%的股份和不占股份（即0%的股份）是有本质区别的，如果投资者出了1%的股份，就往往意味着要承担连带责任（特殊情况除外）。所以，去年新上任的财政部金融司司长王毅强调，要坚持并强化对资本金的管理。任何投资项目、任何金融活动，自己要投入一定的自有资金，再进行适度的融资，这是必须守住的底线。不能让政府的各种公共性基金作为资本金，更不要让社会资本用借款作为资本金，然后再用银行资金做运营。央企国企工程公司不能只做承包，要有能够持久的东西环境经济：192号文要求各中央企业对PPP业务实行总量管控，从严设定PPP业务规模上限，防止过度推高杠杆水平，这对民企来说是不是一个利好？王守清：限制央企，是必须的。在我国PPP领域，完全排除央企和国企，是不合适的，也不符合国情。但是，如果一直由他们主导，不对央企和国企加以限制，必然会出现目前的两个结果，一是国进民退，二是较难实现“提高公共服务供给的质量和效率”这一PPP本质要求。至于对民企是否利好，我认为，这一轮清库整顿，合规项目总量在下降，但受限于192号文，央企参与的项目总量也在下降，这是一个双降的过程。因此，实际上大的格局没有大的变化，民企的机会不会增加很多，会有一点增加，也是为那些有实力的民企准备的，对那些差的民企而言，即便是央企国企不做的PPP项目，他们也没有机会。环境经济：您怎样看国企和民企在PPP中各自承担的角色？王守清：从实力而言，国企和民企主要的差别，在于融资能力和特定类型项目的技术能力等。国企负债达到80%～90%，都还能贷到款，而民企即便负债大大低于这个比例，也贷不到款或成本较高。当然其中有企业信用的原因，但这也是目前国企和民企起点差距最大之处，或称作最不公平的地方之一。对一些需要大型设备和高技术的项目，比如地铁，国企的确有优势。但在其他方面，国企和民企没有太大的本质区别。地铁、高铁这些项目，可能更适合国企，其他类型的PPP项目，民企也都可以做，且它们的表现不俗，特别是在污水和垃圾处理等领域。民企最担心的，是政府没有契约精神，国企虽然也担心，但没有那么在乎，因为毕竟都是体制内的。因此，我们主要应从法治、信用、融资、公平、公开等方面进行改善。这些大问题解决了，项目层面的问题相对好解决；这些大问题不解决，即便项目层面的问题解决得再好——比如合同签得好，企业也还是处在风险中，毕竟PPP是长达几十年的长期投资，一旦政府不遵守合同，企业特别是民企将损失严重。环境经济：正如您先前所说，目前我国主导PPP的仍然是央企和国企工程公司，外界有这样一种说法，“PPP做成了拉长版的BT”。随着92号文、192号文的印发，您认为未来央企和国企的出路在哪里？王守清：我记得，2003年我刚回国，和央企、国企的负责人交流时谈到，国际上顶级的承包商，其50%收入来自传统业务，50%收入来自非传统业务。非传统业务中，30%收入来自PPP，20%收入来自其他衍生业务。现在，我则提新的一种说法即“三三开”，好的央企工程公司，1/3收入来自海外业务，1/3收入来自传统业务，1/3收入来自PPP，但是海外业务中有大量传统业务，也有PPP等业务，主要是比例问题。所以，作为一家大型的央企工程公司，应该重视PPP业务，因为建筑业是波动性很强的夕阳产业，要么往上游走去投资，要么往下游走去运营，不能都干了承包活就跑。我当时总用3句话说服他们：做承包相当于收人头费，做的规模越大，钱赚的越多，但最大的问题是饥一顿饱一顿；做BT相当于批发，拿到一个BT项目，三五年都有活干，干完项目政府花钱回购；做PPP相当于零售，如建设好一条高速公路或者修建了一座发电厂，就可以收过路费或者卖电30年，这就延长了业务期，还规避了波动性，当然不是只做PPP，也并非所有的项目都适合PPP。随着92号文、192号文连续出来，有些有战略眼光负责任的央企、国企的高管坦言，过去几年做PPP就是为了拿承包业务，但现在他们也意识到了问题，开始考虑长久以后该怎么办。我的回答是，请他们记住几个数字。“30%”。PPP不是天上掉下的馅儿饼，我国所有公共产品中约30%可能做PPP，如果不要这30%的业务也可以过得很好，那就可以放弃PPP。“50%”。一个特定国家的一个大型工程公司发展到不同阶段时，它的各种业务模式占比是不一样的，我们现在就应该考虑发达国家承包商的50%比例，即50%收入来自传统业务，50%收入来自非传统业务包括PPP。“10～20年”。目前，在我国大中城市，基础设施建设还可以干10年左右，在西部地区还能干20年左右，那么20年后大型工程公司几十万的队伍该怎么办？要么大量人员改行，要么拓展其它衍生业务，要么就“走出去”，到非洲、拉丁美洲。但“走出去”的问题又来了，谁愿意去？特别是几十年独生子女政策后。所以，不能光做承包，还要有能够持久的东西。不论对央企、国企，还是对民企特别是工程公司，把握装30%、50%、10～20年”这几个数字，将会对企业长远战略布局产生重要影响。
