熊伟：可持续发展背景下的中国PPP模式
2018-01-11
1月9日下午，中投协大中型委PPP中心2018年第一期PPP主题沙龙在上海城建大厦顺利举行。本期沙龙共约50人参加，其中国开行上海分行、浦发银行、上海建工、龙元建设、锦天城律师事务所、君合律师事务所等20多位专家参加了此次沙龙讨论。本期沙龙以“可持续发展背景下的PPP模式”为主题，中心特邀同济大学熊伟博士做题为“可持续发展背景下的中国PPP模式”的主题报告。熊伟博士以“PPP3.0”理论为基础，剖析了中国式PPP与其他国家PPP的不同，并从宏观经济的角度，对2018年PPP的发展做了“低开高走”的预测。1、以可持续发展为导向的PPP3.0版本以可持续发展为导向PPP3.0版本最初是在去年在同济召开一次研讨会提出，当时提出概念的时候并不是我们自己首创，实际上在国际上学术界包括实践界都已经开始在推崇这个理念，我们只不过最先把它从国际上引进过来。所谓PPP1.0-3.0版本，1.0是指以融资为导向的PPP模式，就像我们现在做的；PPP2.0是以效率为导向的PPP模式，即提高公共产品的供给效率；PPP3.0模式是以可持续发展为目的。实际上世界上各个国家最初应用PPP都是以融资为导向，英国议会曾提出抗议说此类以融资为导向的PPP不利于公众福利，因此英国政府当初提出一个论证PPP模式确实比传统政府做要有更高的效率的概念，这就是VFM提出的初衷。2016年以来，联合国欧经会将PPP作为实现全球可持续发展的重要手段，开始重视以人为本。可持续发展的PPP重视的是社会、经济、环境三个维度的平衡，传统模式下面只重视融资或者只重视成本、工期和质量。2、PPP3.0下中国PPP发展的宏观分析在这个理论框架下，我们研究团队2017年初做了调研，调研中国PPP专家，认为PPP对于中国可持续发展到底有贡献还是有阻碍？图中黄色部分是贡献，下面部分为阻碍。我们可以发现基本上大家普遍认为PPP模式确实可以促进可持续发展。我们发现PPP在不同群体当中认知差别特别大，当时有100多位专家，政府和咨询顾问对此非常乐观，认为PPP模式非常好，当然这个跟他们本身诉求有关系，研究机构最悲观，承包商则是改进型——他们认为PPP非常好，但是需要做很多改进。另外还有一个发现，参与PPP项目越多，年限越长的“老法师”越认为PPP是很好的。总体来看PPP模式确实可以用来实现人类的可持续发展，这是我们的调研结论。在“PPP3.0”理论指导之下，对中国现阶段发展的启示有以下几点。第一，在西方国家例如在英国和欧洲，认为物有所值并不一定是要节省成本，而是为了取得更好的效果。比如，我们不仅仅是为了省钱，而是为了更好的效果例如实现生态文明、服务穷人……实现可持续发展，这个理念是英国财政部在2017年报告提出，是他们最新对于物有所值自我的改进。对于我们国家的启示是现在我们是不是也要对物有所值评估进行再思考，因为原来物有所值评估做的不是特别好，最新理念是不是利用物有所值经验做一些改进。第二，财政承受能力应该大于10%。对标英国来看，英国公共基础设施项目供给60%是通过完全私有化供给。大家看下面这张图，在水和能源这个行业基本上都是通过私有化供给。在英国传统政府投资项目当中，类似平台公司占到整个项目20%，采用各类PPP模式供给项目占20%，其中PFI类占11%。无论从哪一个比例来看，我们国家现有的10%红线，实际上是非常保守的。而且我国PPP实际上是既包括了PFI也包括自主经营类的项目，还包括这些有可能私有化的项目，我国PPP财政承受能力比例应该要做适当的调整。第三，行业领域不平衡。下面这张图是英国PFI项目行业发展。我们看到其实它的PFI大部分是在社会类基础设施里面，而我国则大部分集中在经济类基础设施。对比可以发现，英国经济类基础设施主要通过私有化，社会类通过PFI项目做。中国经济类的PPP占据了原本属于社会类PPP项目的份额，就是说我们现在财政部PPP项目库里面很多项目本来应该适合用特许经营或者私有化做，但是用它做了PFI。这就是我们的行业领域不平衡，行业领域不平衡会造成什么后果？有句话我特别认同，我们现在坐在世界上最先进的高铁，享受着重重雾霾。PPP行业领域平衡非常重要。第四点启示，30%的按效付费将会制约社会公益项目发展。本来按效付费机制是回馈初心之举，是PPP本来应该有的。现在的情况来看30%按效付费机制将会对社会公益类项目造成非常大的影响，我让学生把财政部PPP项目库里面按效付费机制进行统计，大概是这样一个比例。我们来看最后的统计结果，70%-80%不满足按效付费机制。如果严格按照机制实施的话，很多社会类项目是没有办法做的，这类项目本身几乎不具有可经营性，运营维护内容又非常简单，如果强行实施30%按效付费机制其实是不合理的。在英国和法国，此类项目实际上适合交给政府做，我们对标之前的图可以发现实际上市政道路英国和法国都是自己供给，他们可以通过市政债的形式进行融资。我们国家创新了片区开发类的PPP模式，这个可能是未来的方向。第五点启示，我们特许经营和PFI项目应该要区别对待，这个我是参考了法国的经验。法国在使用者付费型基础设施项目当中，其实很多年之前就开始做特许经营，目前为止做了12000-15000个项目，我们国家这个数据现在大概现在是7000个左右。从2004年开始引入英国PFI项目，在政府付费类社会公益项目领域通过PFI合同资金做了578个项目。拿法国经验对比，一些特许经营和PFI类的项目总额加起来每年产生的营收占到整个法国的GDP5%，我国现在还没有达到这个数目。而对比特许经营和PFI的特征看适用领域。特许经营是允许商业开发内容，PFI不允许；对于付费机制，特许经营主要是使用者付费，但是包括了政府补贴的可能，是允许政府补贴的，那么对于PFI是完全政府付费或者是可行性缺口补贴；对于采购方式特许经营严格必须公开招标，但是对于PFI是竞争性谈判；对于物有所值评估的使用，特性经营类项目是自愿使用，对于PFI类的项目是强制使用。这一发现对中国PPP有什么启示？第一对于特性经营项目我们不要担心商业开发内容，对于付费机制不是说只要有政府补贴就一定要纳入财政部的库里面按照PFI项目管理，特许经营项目允许存在政府补贴，只不过这个政府补贴需要对它进行归置，并且政府补贴不能够是主要的收入来源。另外还有招标方式，很多原来做特许经营用公开招标很成熟的项目，现在用PFI的形式来做，用竞争性谈判做，学术上认为实际不合适。第三物有所值评估，我们特许经营类项目不是非要做特许经营评估，至少法国经验是这样做的。这是特许经营和PFI，我认为需要区别对待。第六点启示，我们国家国有企业参与PPP，实际上有其正当性，为什么？第一我们国家基本经济制度公有制为主体，多种所有制经济共同发展。下面的图是2016年全社会固定资产投资占比，国有企业投资占比占到36%。这是全社会固定资产投资。公共基础设施领域，国有企业占的份额比在全社会固定资产当中份额要大，其实是很合理的，因为是公共领域。我们国有企业参与PPP市场是有其合理性，但是目前我们国家国有企业占比太高了达到75%了。这样的高度占比对民企产生了很严重的基础效应。我从学术角度建议国有企业集中在社会公益类项目，民企集中在经营项目或者强运营项目。另外一点，国企和民企需要加强合作，大家知道PPP涉及到工作内容非常多，很少有企业可以覆盖到全生命周期各种任务，通过民营企业的话可以实现。大家来看现在我们国家市场占比情况，我们现在通过民营企业投资提供的项目只有33%，实际上比较少。3、2018年中国PPP的展望刚才是通过可持续发展背景下的PPP基本理论对我们中国PPP的一些启示，第三我想谈一下2018年中国PPP的一些展望。首先我想介绍一下PPP的大背景。第一是我们经济发展的背景，在2017年我们国家的GDP取得了很好的成绩，稳定在8%-9%。其实近三年的情况也都是稳定在这个水平，在宏观经济情况给我们国家现在降杠杆的宏观调控提供了比较好的环境。再看基建投资，2017年实际上是趋于平稳。我们来看这张图，最近三年看起来都是在缓慢下行，但是比较平稳。“十九大”报告提出，中国要在2035年实现完全城镇化，目标达到70%的城镇化率。但是我们2017年统计数据现在只实现了57%，也就是说我们剩下还有13%城市化没有完成，通过这个估算的话现有基础设施投资额是不可以减速的。从这个角度来说，预计未来基础设施投资实际上还是会比较平稳的。再看地方政府债务风险，2016年底相关报告提出我国地方政府负债率大概在80%左右。那么我们看时间序列的数据，下面这个数据是路透社的数据，我们国家地方政府负债率2017年确确实实是处于非常高的水平，几乎高于历史上任何一个时期，仅仅比一九六几年低。1965年左右是我们国家最困难的时候，我们现在地方政府负债率接近了那个时期，所以地方政府债务风险非常严峻。另外一点我们国家中央政府负债率水平非常低，2016年底中国政府负债率大概16.7%（国家统计局），这在发展中国家处于非常低的水平。还有一点需要提醒的是我们国家的分税制改革，中央跟地方财权和事权不匹配的程度，看下面这张图。后面这两个是市和县一级，市县一级别财政收入只占到了整个盘子42%左右，但是我们市县一级财政支出事权接近60%。在这样的形势下地方政府融资需求肯定持续旺盛，从这几个宏观背景来总结PPP项目投资在2018年有望低开高走，低开是肯定的。原因是现在规范的政策文本，同时中央确确实实有一个比较好的宏观环境来调节地方政府债务率。从另外一个角度，其实我们的基础设施投资需要比较平稳发展的。PPP的市场空间是非常大，我们需要做的是理顺宏观政策，建议分对象、主体、过程三个视角来看。对象角度来看就分特许经营和PFI，特性经营类建议集中在经济类基础设施，挖掘存量资源，这块市场还需非常多的融资。我们对比法国有15000多个，我们国家只有7000多个，必须要放松管制。特许经营有一些不一定非要经过财政部的程序。另外PFI，就是财政部重点抓的类，需要加大中央财政和金融支持，确确实实是中央和地方财权、事权不匹配程度比较严重。从主体视角来看国有企业和民营企业，国有企业大家知道平台公司转型是很重要的话题，这一类公司转型之后现在政策文本鼓励他们进入到社会环境公益类的事业里面，对于民企鼓励经济类的领域，与其强运营社会环境类的项目。从过程视角来看，首先要区别对待特许经营与PFI，目前国外经验都是区别对待。法国的特许经营和PFI是两个完全不同的部门在管，PFI是财政部在管，特许经营是各个行业部门管，没有专门部门管特许经营。另外减少关联打捆行为，有一些传统经营非常成熟的例如污水处理，现在通过打捆一些污水处理管网之后做成PFI，这样的行为在我们叙述研究的话其实它是无效果的。另外一点就是物有所值，建议只针对无收益的政府付费类项目，对于特许经营类项目其实可以自愿实施。在某些发达地区可以尝试探索VFM替代VFP。最后一个是政府可承受能力，只针对无效益的政府付费类，且10%适度放宽。像英国60%是通过私有化，我们国家现在直接喊所有化口号不合适，但是特许经营还是可以的，60%项目做特许经营是非常大的市场，对于特许经营里面涉及到有政府补贴的情况需要做约定。
