四川广元推进交通运输领域PPP项目建设
2018-05-18
为贯彻落实省委在全省开展“大学习、大讨论、大调研”活动的决策部署，日前，由厅领导带队对广元市交通PPP项目推进有关情况进行深入调研。本次调研主要围绕交通运输领域投融资模式、招商引资工作、投资人信用管理等主要内容，采取实地查看、现场沟通、座谈交流等方式，先后赴广平高速、国道212线南山隧道等项目实地调研。从总体情况看，广元市高度重视交通运输领域PPP项目推进，大胆创新、衔接有序，为项目顺利实施奠定基矗交通项目数量和总投资位于全省前列近年来，广元市大力推动供给侧结构性改革，将PPP模式作为交通项目推动的重要抓手，不断加大前期推进力度，创新出台优惠政策，招商引资工作整体迈上新台阶。截至目前，全市已入PPP库的交通类项目共计22个，总投资539.28亿元，分别占全市PPP项目的27%和49%，远高于其他领域占比。从全省角度看，广元市交通运输领域PPP项目数量和总投资位于全省前列，均占全省总量的9%，其中项目数量居全省第2位，投资居全省第5位。特别是广平高速，在融资前税后、融资后资本金财务内部收益率（分别为4.90%、5.20%）均低于财务基准收益率的不利条件下，不断加大招商引资力度，最终于2017年5月第四次招商成功。亮点：各方统筹协调有力投资环境持续优化（一）党委政府高度重视。一是设立专门机构。市政府专门成立“广元市政府和社会资本合作工作领导小组办公室”，各相关成员单位根据各自职责，各司其职，各尽其能，提前明确各项工作目标和时间节点，确保招商工作有序进行。二是党委政府形成合力。针对重点项目，市委市政府主要领导多次带队赴省政府、省级相关部门协调项目招商事宜，并在潜在投资人明确后，由市级领导带队专程赴潜在投资人总部调研，为科学决策奠定基矗三是出台优惠政策。结合地方经济条件,广元市加大政府性资金投入和税收减免力度，同时，综合当地资源禀赋制定优惠政策。如广平高速，政府性资金投入14亿元（股权投资5亿元，建设期补助2亿元，运营期补助7亿元），分别占2017年广元市GDP和地方一般公共预算支出的2%和5.6%；项目前六年当年实际缴纳增值税地方留成部分全额补助给项目公司；唐家河景区门票收入增量部分的60%补助给项目公司至项目盈利等。（二）各方统筹协调有力。一是建立长效机制，定期协调解决问题。各部门之间建立长效联系机制，畅通沟通渠道，及时共享工作信息，并定期组织召开招商工作推进会，分析研究解决招商过程中遇到的具体问题与困难，共同推动招商项目落地。二是注重上下互动，高效推进项目落地。重视与省级部门的沟通衔接，安排专人驻守，及时了解最新PPP相关政策和行业动向，积极做好项目入库、前期推动、项目招标等工作，为项目顺利推进奠定基矗如广平高速已列为财政部第四批PPP示范项目，招商前期工作同步推进，无缝衔接，在实施方案、项目核准、投资人招标、投资协议签订、项目公司组建、特许权协议签订等多环节大幅缩短工作时间，在规范实施的同时提升工作效率。（三）投资环境持续优化。一是兑现政府承诺。广元市重视市场契约精神，积极履行政府承诺，按照特许经营权合同的规定，及时到位政府配套资金和履行相关优惠政策。如广平高速预计所需的1600万吨地材中，已先期协调解决6个地材配置点779万吨，并根据沿线地材分布，结合运距、地材类型、建设工点等因素，另外再安排3个地材配置点位。在资金到位方面，政府承诺第一年股权投资的2.6亿元已到位2亿元，剩余部分在今年6月底前到位。二是积极做好征拆工作。建立征拆工作会商机制，按月定期召开协调会，解决遇到的困难和问题，并成立专门机构负责征地拆迁及相关补偿工作，按规定及时完成土地手续的报批。目前，各项目征拆工作进展顺利。三是保障临时用地供给。广元市在符合现有政策规定的前提下，积极协调解决临时用地问题，为项目加快建设奠定基矗如目前广平高速已提前解决总包部、项目部在内的9个点位和拌合场5个点位的用地问题，驻地建设和拌合场设备已安装调试完成。（四）专业水平不断提升。一是合理选择咨询机构。PPP实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证、采购文件、合同文本是指导项目准备、采购、执行、移交等全周期规范有序运作的工作指南，广元市在PPP咨询机构选择上，坚持“公开、公平、公正”原则，综合考量PPP咨询机构综合业绩、工作质量、服务水平等因素，择优选择完成过3个以上PPP项目前期咨询任务的机构作为项目的咨询服务单位，为项目实施提供科学依据。二是重视业务培训。为进一步推动PPP项目顺利落地，广元市高度重视PPP项目政策法规、规章制度的培训，多次组织相关人员赴上海、珠海等地学习PPP项目经验；定期组织交通运输主管部门、项目实施机构等部门召开政策研究、细节探讨等方面的推进工作会，提高PPP项目科学决策水平。三是科学包装招商项目。广元市根据现有公路网结构和区域经济水平，结合脱贫攻坚和实际需求，充分研究项目PPP模式的可行性，在符合现有政策的前提下，秉承“一路一策”原则，细化各PPP项目的具体操作模式，科学包装招商项目，保障项目顺利推动。如南山隧道项目采用“3+10”政府付费模式（项目建设期3年，运营维护期10年），承诺投资人收取可用性服务费和运营维护服务费以获得合理回报等。结合广元市交通PPP项目实际情况，从全省范围看，交通运输领域PPP项目普遍还存在着高速公路项目推进难度加大、区域营商环境亟待优化、咨询机构专业性不足、前期工作程序周期较长等问题。建议：细化招商工作措施完善制度建设（一）细化招商工作措施，推动高速公路PPP项目顺利落地。一是合理设置招商引资门槛。根据全省高速公路发展规划和地方出台的配套招商引资政策，按照“谁主动、谁负责、谁受益”的原则，合理确定建设时序，形成梯次合理的高速公路项目储备库，对前期论证不充分、经济效益差、招商形势不明朗的项目待时机成熟后再推动。二是提升投融资服务。积极协调相关金融机构加大对交通运输行业PPP项目的支持力度，探索采用“资产支持专项计划+私募基金”的模式引入社会资本。创造良好的投融资环境，在实施方案编制阶段引入潜在贷款银行，提供融资顾问、财务顾问等服务，协助做好项目融资方案设计、融资风险控制等工作，保障融资渠道畅通，提高项目运作效率和落地率。三是强化项目包装。充分研究分析社会资本参与交通基础设施建设PPP项目的可行性和安全性，科学确定投资模式，根据项目经济效益评价潜在投资人意向，优先推出效益较好项目。对效益较差但通过一定资金补助能吸引社会资本的项目，由省级和地方财政以建设期投资补助、资本金注入、运营补贴、贷款贴息等一种或多种方式予以项目资金支持，并督促地方政府通过加强沿线土地资源综合开发、制定征地拆迁价格包干价等方式，出台更多优惠政策，提升项目经济效益和吸引力。四是细化过程控制。采用资格后审的方式降低投资人准入门槛，探索通过PPP项目绩效评价等合同约定的方式，实现收费价格动态调整的合规性，确保投资人合理回报。不断优化技术方案，从严控制工程规模造价，特别是加强与建设、国土部门的沟通衔接，加快推进选址意见、用地预审等前期程序。（二）完善制度建设，营造良好交通投资营商环境。一是构建政务诚信体系。强化政府责任和诚信意识，明确地方政府在PPP项目推进中的责任和各相应阶段的诚信职责，按照《四川省人民政府关于加强政务诚信建设的实施意见》（川府发〔2018〕7号），加强交通PPP项目领域实施机构的政务诚信建设，重点开展政府和社会资本合作和招商引资等领域的政务诚信建设，推动建立政务诚信信用信息目录，制定诚信评价标准和红黑名单等，规范政府招商引资行为。二是严格招商工作目标管理。切实加强对项目招商工作的督促指导，针对部分地方政府重签约轻落实、重数量轻质量的问题，坚持正确的考核导向，设置项目合同谈判时限和标准，将招商工作进展及完成情况、优惠政策落实情况、征拆进度等重大事项纳入相关市（州）年度考核内容。根据考核结果，对大力支持高速公路建设、确保项目顺利推进的市（州）、县（市）给予交通项目投资倾斜支持；对严重影响项目推进的，纳入负面清单，减少或暂缓安排交通基础设施省级和中央投资。（三）择优选择咨询机构，发挥第三方机构的智囊作用。一是提高项目测算的科学性。在项目的经济性分析中，要结合项目沿线产业分布、区域经济发展趋势、人口密度、周边区域车辆保有水平及未来增量等因素，综合测算车流情况，尽量使交通流量分析接近实际情况，增强研究报告的科学性，提升社会资本投资的信心。二是注重咨询机构专业性。PPP项目需要咨询机构具备金融、财务、法律、工程等多领域专业知识，且具有丰富实战经验。目前，全省共有86家咨询机构参与过相关前期咨询工作，其中有41家咨询单位完成过三个以上PPP项目前期咨询任务。为加快PPP项目前期的规范推进，对还未开展咨询服务的PPP项目通过招投标或者比选的方式，优先选择以上41家作为项目的咨询服务单位，为项目实施提供科学依据。（四）重视项目前期工作环节，进一步理顺招商工作程序。一是规范操作程序。在符合国家和相关部委现有政策规定的前提下，协调财政、发改等部门规范统一交通运输行业PPP项目的相关政策，规范交通运输领域PPP项目操作细则，尽快出台《四川省收费公路实施方案范本（2018年版）》，以避免项目在具体实施过程中因部门之间政策、规范、文件要求不统一而导致项目推进困难。二是建立规范的投标机制。研究出台《四川省政府和社会资本合作（PPP）公路建设项目投资人招标投标管理实施细则》，进一步细化投标的程序和相关要求，明确项目实施机构与中标候选人只能围绕项目合同中的非核心条款和可变的细节谈判。三是提高从业人员专业素质。加强对市级交通运输主管部门和交通融资载体的指导和支持，充分发挥市级交通融资载体的平台作用，适时组织开展PPP项目有关培训学习，提高从业人员业务素质和专业水平，为推动PPP项目顺利落地提供保障。四是提前征求潜在投资方意见。按照《收费公路政府和社会资本合作操作指南》（交办财审〔2017〕173号）的规定，在项目工可通过专家预审后，征求潜在社会资本方的投资意向和投资条件，进一步评估论证开展PPP模式的可行性，确定最优化的项目技术方案。
