安徽专员办：关于推进政府和社会资本合作（PPP）发展的相关建议
2018-02-14
近期，安徽专员办监管中发现，各地市推广运用PPP发展过程中存在对PPP理念的理解有偏差，项目社会资本方缺乏运营能力，部分投资基金未经过竞争性程序取得项目公司股权，部分项目存在保底承诺等问题，为此建议：（一）统一PPP发展理念的认识正如财政部副部长史耀斌所言，“我们推广PPP模式的初心，是要推动公共服务领域供给侧结构性改革，引入市场的机制和资源，提升管理能力，促进公共服务提质增效，而不是单纯地解决融资问题”。事实上，中央始终将PPP定位为一项长期性、系统性的改革，当前提出的一些政策要求，是对短期内一些错误认识和违规行为的修正，有利于PPP事业的长期、健康、可持续发展。为此，一是要守装底线”。要落实财政部有关文件要求，严禁各类借PPP变相举债的行为。要实现PPP发展模式由融资向管理转变，更加关注效率和质量。二是要严控“红线”。要强化财政承受能力论证10%“红线”的硬性约束，统一执行口径，加强信息公开。所有项目都必须在PPP综合信息平台中，及时公开财政承受能力论证报告及有关数据。未按规定公开的，要从项目库中清退。各地要建立PPP项目财政支出责任统计监测体系，中央财政和省级财政对接近或超出10%红线的地区，要进行风险预警。（二）重视社会资本方的运营责任和服务质量PPP的核心在于运营和服务，政府购买的是服务而非工程，必须重视社会资本方的运营责任和服务质量，将政府付费与服务绩效挂钩。在PPP中，政府的角色是公共服务的购买方和监督者，不再是传统投资模式下工程项目的业主方。社会资本方承担着PPP项目的投资建设和经营管理责任。在PPP项目全生命周期中，建设期只有几年时间（一般是1-3年），经营期则长达十几年甚至二十几年。政府和社会资本方的合作最主要的就是在经营期的合作，社会资本方通过经营管理提供公共服务，政府方则通过绩效考核来支付服务费用。对社会资本方而言，是在建设期投资、在经营期收费。没有经营就没有收费、达不到绩效也无权收费。而对政府方来说，由于购买的不是工程而是服务，因此付费期间不是在建设期而是在经营期，支付的不是建设费而是服务费，且服务费的支付与绩效挂钩，服务达不到绩效标准的，政府可以拒付服务费用。（三）规范PPP项目投资基金准入程序目前，PPP基金投资PPP项目的方式主要有两种：一是直接投资PPP项目。二是投资于PPP项目的运营公司。若基金直接投资PPP项目，其应当与其他具有建设、运营能力的社会资本组成联合体，采取竞争性政府采购方式参与PPP项目，成为正式的社会资本方。若是投资于PPP项目的运营公司，从目前的实践来看，项目公司变更股权一般需取得地方政府的授权，并且股权比例有一定的比例限制。在程序规范的情况下，引入有财务实力和运营管理经验的PPP基金管理公司，发挥综合优势，为PPP项目的运行提供更为高效与专业的管理，降低PPP项目融资成本。（四）加强PPP项目合同管理PPP项目合同是PPP项目合同体系的核心所在，是政府实施机构与中选社会资本/项目公司据以确定PPP项目合作的核心边界条件、经济技术指标等权责关系的重要文件。从防范财政风险的角度看：一是要严格PPP项目采购环节合同审批，有效管控财政风险。按照PPP项目管理流程，PPP项目合同要经同级政府批准。因而需要规范各级政府部门PPP项目合同的管理工作，把好合同审查关，根据PPP项目合同双方在建设、运营、移交等全生命周期内的权利义务关系，合理分配项目风险，重点把控政府承诺与保证内容，防范财政管得过宽，干预过多，以及社会资本风险向政府财政转移的问题。二是要细化明确合同细则，制定科学合理、全面规范、准确可行的标准化合同文本，从技术角度和客观层面防止因合同不明确或难以量化给财政带来的额外风险。同时，贯彻国务院出台的《关于清理规范税收等优惠政策的通知》，对各级政府为吸引私人资本参与PPP项目自行而约定确立的项目合同税收优惠条款进行全面的清理规范。三是要在PPP项目合同执行过程中，加强对公司双方履约监管，保证项目正常运营，为社会提供公共服务，最大限度降低财政风险。建立规范的PPP项目监管程序，及时掌握项目公司建设和运营信息，及时处理各种新情况、新问题，保障项目公司顺利运营，为社会提供优质公共服务取得合理回报，实现合作共赢。防止出现项目公司破产倒闭，政府财政逼迫回购PPP项目的情况。对于合同执行过程出现国家政策重大调整、市场供求关系的重大变化，必要时启动合同再谈判机制，调整合同的有关条款，兼顾公私双方利益，促进PPP项目稳健运营，达到预期目的，防范政府财政风险。（五）逐步完善PPP绩效考核机制一是建议国家层面出台PPP项目绩效考核指引，行业结合项目个性、投资回报水平、公共服务标准、效率等要求出台分19个行业分领域的绩效考核关键指标和考核办法，避免因各地对PPP项目绩效考核认识不统一、指标设置不科学、绩效考核不到位等，导致绩效考核下政府付费流于形式，或对社会投资方考核尺度不一、显失公平的情况发生。二是建议在PPP项目绩效考核指标体系设定时，财政部门应牵头组织指标体系编制或审定工作。如果说财政承受能力论证是考查政府有没有支付能力（针对某个年度所有PPP项目是否超过一般公共预算支出10%），那么绩效考核结果就是政府实际应该支付多少的有力凭据。能不能支付多少和该不该支付多少，对于政府方来讲，两者同等重要。鉴于行业和PPP项目特殊性，在指标设定过程中，可以充分听取项目实施机构、有资质的行业专家的意见。在PPP合同签约前，绩效考核指标体系可以与社会资本进行充分讲解、沟通，力求绩效考核指标体系充分体现专业性、可行性和实效性的特点。三是建议相关部门或机构，加强对PPP项目绩效评价软件开发和PPP项目绩效评价数据收集、整理、分析工作。建议财政部门在现有项目支出绩效指标库中，针对PPP项目全寿命周期考核和未来政府支出金额数额巨大等特点，单独增设PPP项目绩效考核指标体系研究和指标库建设，以区别于原有预算管理分类中的“工程及维护类”、“设备购置及维护类”等预算绩效管理体系分支。（六）加强PPP项目咨询机构管理目前，财政部PPP中心已经牵头成立了咨询机构库，将一些合同咨询机构纳入库内进行管理，这在一定程度上对遏制PPP咨询服务市嘲鱼龙混杂”局面有一定积极作用。下一步，建议重点加强对咨询机构的绩效评价管理，注重通过绩效评价助推咨询服务质量的不断提高，通过评价结果的公开与运用,以对中介机构产生刺激作用。评价结果充分反馈到项目前期咨询服务中去，而不是为评价而评价、流于形式。一方面对于绩效评价结果优秀的实施方案应予以表彰奖励，并通过财政部PPP中心等平台宣传、推广，既能对全国各地的PPP项目实施机构产生良好的借鉴作用，又能对相关中介产生正面激励。另一方面更要加强对不合格中介机构的曝光和惩处。例如因方案设计明显不合理而导致政府财政补贴、风险支出增加，数据采集和测算有重大错误等情况的，应及时将中介机构和相关情况予以公布，并督促其优化服务方案。尤其对于明显违反法律文件规定，特别是项目方案中将保底承诺、回购安排、明股实债等项目包装成伪PPP进行融资的，更是应对相关机构和从业人员限制进入PPP咨询市常
